Впоследствии в 2015 году Министерством финансов Российской Федерации был создан Центр инициативного бюджетирования (НИФИ). Целью функционирования данной организации является проведение анализа лучшего зарубежного опыта в данной сфере, изучение и оценка российских практик, создание подходов к вовлечению граждан в бюджетный процесс на местах Вагин В.В. Инициативное бюджетирование и смежные практики. 2016. №38. С. 3-5.. Также Центр ответственен за осуществление регулярных образовательных мероприятий на тему инициативного бюджетирования. В связи с открытием Центра началось системное изучение задачи по расширению количества практик инициативного бюджетирования в России.
С тех пор российская практика инициативного бюджетирования начала активно развиваться и распространяться по многим регионам. В 2015 году в участие в программах инициативного бюджетирования были вовлечены 7 субъектов Российской Федерации, в 2016 году - 16, в 2017 году - 47, в 2018 - 51 соответственно. При этом в 2016 г. по всей стране было реализовано 8732 проекта инициативного бюджетирования, что в три раза превышает результат 2015 года Вагин В.В. Состояние инициативного бюджетирования в Российской Федерации: новые тренды и возможности развития. 2018. №41. С. 2-4.. Объем финансового обеспечения данных программ также показывает положительную тенденцию: с 2015 года по 2018 год бюджет проектов был увеличен в 8,7 раз. (см. рисунок 3). Таким образом, в 2018 году средний объем бюджетных средств, направляемых на реализацию одного проекта, вырос до 0,6 млн рублей (в 2017 году он составлял 0,5 млн рублей).
Рисунок 3 - Динамика показателей финансового обеспечения проектов инициативного бюджетирования, 2015-2018 гг., млн рублей
Источник: Доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах РФ и муниципальных образованиях. - М., 2018. С. 45.
Относительно нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу в Российской Федерации, можно отметить, что единого общегосударственного проекта на данную тематику пока создано не было. На данный момент проекты инициативного бюджетирования реализуются в соответствии с Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ. В пункте 1 статьи 3 ФЗ №131 упоминается возможность граждан участвовать в местном самоуправлении, в том числе через формы прямого волеизъявления. Инициативное бюджетирование является одной из этих форм. При этом каждый муниципалитет имеет право организовывать подобные проекты в любой желаемой форме, не противоречащей базовым принципам инициативного бюджетирования.
Также местная администрация имеет право принимать нормативно-правовые акты, которые будут необходимы в процессе реализации проектов. Первым региональным нормативно-правовым актом об инициативном бюджетировании в 2016 году стал закон Пермского края №654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования», на основании которого в последующем году была запущена ПрограммаВагин В.В. 50 вопросов об инициативном бюджетировании. С.36.. Также региональным документом может являться Положение о правилах проекта. Подобный нормативно-правовой акт чаще всего состоит из принципов реализации проекта, порядка проведения его мероприятий (например, жеребьевок, заседаний бюджетных комиссий, лекций), полномочий его участников. В целом, набор нормативно-правовых документов, необходимых для реализации подобной программы должен включать в себя постановление Правительства региона или распоряжение главы субъекта РФ, обновляемые каждый год, а также порядок реализации программы и набор методических документов, утвержденных ответственным региональным органом исполнительной властиШульга И.Е. Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в решении вопросов местного значения. - М., 2017. С. 80..
Стоит отметить, что в разных регионах Российской Федерации программы инициативного бюджетирования реализуются разными органами исполнительной власти. Например, в Иркутской, Калужской и Оренбургской областях за это ответственны местные Министерства финансов. В Рязанской области подобной деятельностью занимаются сразу два министерства: по делам территорий и информационной политике, а также сельского хозяйства и продовольствия. В г. Санкт-Петербург данную функцию выполняет Комитет финансов, в Тульской области - Министерство внутренней политики и развития местного самоуправления. При этом исполнительные органы власти чаще всего создают ведомственные проектные центры и проектные центры инициативного бюджетирования, с помощью которых и реализуются местные проекты.
С 2018 года в Российской Федерации реализуется Программа развития инициативного бюджетирования, мероприятия в рамках которой вошли в государственную программу «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Также проекты инициативного бюджетирования активно включаются в подпрограммы государственных программ субъектов Российской Федерации - в конце 2018 года это было произведено уже 33 субъектами РФ. Стоит отметить, что данная практика была также упомянута в основном документе стратегического планирования Российской Федерации - «Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года» с целью обучения российских граждан участию в решении вопросов социально-экономического развития посредством участия в программах инициативного бюджетирования. К 2024 году Правительство РФ ожидает, что уже 62 субъекта Российской Федерации утвердят мероприятия инициативного бюджетирования в свои государственные программы Доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях 2018 г. С. 32..
Более того, 31 января 2019 года Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, которая включает в себя планы по развитию практики инициативного бюджетирования, в том числе определение её правовых основ и включение её в состав возможных механизмов реализации различных мероприятий, направленных в том числе на развитие городской среды Там же..
2.2 Теоретико-методологические основы инициативного бюджетирования
Условия и риски функционирования программ инициативного бюджетирования
Для того, чтобы добиться положительных эффектов от использования программы, необходимо соблюдать базовые принципы реализации проектов инициативного бюджетирования, создать все условия для успешной работы данной практики и минимизировать возможные риски.
Несмотря на то, что в разных регионах и государствах программы инициативного бюджетирования могут принимать разнообразные формы и иметь различные характеристики, они всегда должны быть основаны на определенном наборе основных правил и идей. Прежде всего, в любом случае этот механизм должен соблюдать четыре основополагающих принципа Wampler B. Participatory Budgeting: Core principles and Key Impacts. 2012. Vol. 8. P. 15.:
непосредственное участие граждан в принятии решений по распределению бюджетных средств;
обязанность граждан делать выбор (т.е. голосовать за какие-либо проекты в ущерб другим, тоже немаловажным идеям);
открытость информации (публичный характер процедур и общественный контроль за реализацией проектов);
социальное равенство (возможность любого гражданина принять участие в программе, доступность общественных благ для всех).
Касательно обязанности граждан голосовать за реализацию определенного количества инициатив, стоит отметить, что активисты, принимающие участие в подобных программах, часто соглашаются отложить свои проекты, нацеленные на удовлетворение краткосрочных потребностей, чтобы поддержать интересы других граждан, инициативы которых затрагивают решение более острых проблем Там же..
Также важно, чтобы в программах могли принять участие граждане с любым заработком и уровнем жизни. Нельзя поспорить с тем, что важно создавать проекты в развитых районах: например, центры развития детского творчества. Но в первую очередь необходимо обеспечить решение проблем бедных и малоразвитых районов, чтобы убедиться, что государственные деньги будут потрачены на решение острых проблем и развитие инфраструктуры районов с низким уровнем жизни.
Более того, в исследовании «Participatory Budgeting: models and approaches»Haris A. Participatory Budgeting: Models and Approaches. URL: https://arxiv.org/pdf/2003.00606.pdf (дата обращения: 03.04.2020). авторы выделяют еще несколько рекомендаций, необходимых для успешной реализации программы. В первую очередь, важно ограничивать территорию её проведения. Это можно объяснить тем, что в большинстве случаев на финальном этапе программы проводится голосование, на котором выбирается несколько из предложенных проектов, которые далее будут реализованы. Очевидно, что граждане буду предпочитать голосовать за осуществление проектов именно в своем районе проживания, даже если они будут менее полезны для общества в целом. Именно поэтому стоит обеспечивать максимальную заинтересованность граждан в реализации социально значимых проектов, не ставя перед ними выбор между собственными интересами и интересами общества в целом. Это можно сделать только посредством проведения программы отдельно для каждой небольшой территории (района). Также это важно в силу того, что люди лучше осведомлены о проблемах именно своей ближайшей территории проживания. Дополнительный параметр, который важно учитывать - это периодическое проведение собраний среди участников программы и обеспечение возможности их диалога через интернет-платформы. Так граждане получат возможность наладить друг с другом более тесный контакт и совместно разрабатывать идеи по улучшению качества городской среды. Еще одним важнейшим правилом проведения программ инициативного бюджетирования является оценка инициатив граждан экспертами. Данный этап поможет избежать ошибок в процессе реализации проектов и убедиться в их целесообразности Там же..
Несмотря на все идеи, высказанные выше, практика инициативного бюджетирования не должна быть направлена на решение системных проблем, ответственность за работу над которыми должны нести органы власти. В одном из своих выступлений об этом высказался А. А. Нечаев - экономист и министр экономики РФ (с 1992 г. по 1993 г.) Он подчеркнул, что этот инструмент --не панацея от всех бед и некоторые проблемы должны решаться в системном порядке, а не на уровне локальной инициативы. «Когда на уровне местных инициатив обсуждается вопрос о том, организовать ли нам дискоклуб или какую-нибудь библиотеку, это замечательный выбор. А когда решается вопрос о том, починить нам канализацию или водопровод, это ужасный выбор.», -- заключил он Сакоян А. Инициативное бюджетирование. URL: https://polit.ru/article/2015/10/23/budget_conf/ (дата обращения: 03.04.2020).. Поэтому, для того, чтобы программы инициативного бюджетирования приносили максимум пользы, государство должно позаботиться о правильной организации всего бюджетного процесса, чтобы муниципальная власть имела средства и возможность для решения вопросов местного значения отдельно от вышеописанной практики.
Более того, чтобы программы инициативного бюджетирования функционировали без каких-либо проблем и приносили максимально возможную пользу и гражданам, и органам власти, должна существовать налаженная структура, внутри которой будут проходить данные программы, должны обеспечиваться открытость власти и низкий уровень коррупции, а также необходима отлаженная совместная работа администраций на уровне «муниципалитет/регион». Также важно наличие обратной связи власти и организаторов программы с гражданами, так как игнорирование вопросов и комментариев от населения может привести к недоверию и снижению активности со стороны горожан. При этом, средства, которые распределяют граждане в рамках проектов инициативного бюджетирования, не должны быть меньше определенной суммы (1% от всех бюджетных средств). В том случае, если это не так, граждане могут воспринять проект как профанацию со стороны власти, участие в которой не имеет смысла.
Также, для того, чтобы данный механизм стал постоянным элементом бюджетной системы любого города или поселения, местные власти должны выполнять еще несколько условий: ежегодная реализация программы инициативного бюджетирования, ежегодная ротация состава бюджетных комиссий (обеспечивается посредством проведения жеребьевок при выборе проектов для реализации), допуск к участию в конкурсе только тех проектов, которые являются значимыми для большого количества горожан (то есть не для удовлетворения потребностей узкого круга людей), а также обеспечение контроля над отсутствием нарушений правил проведения проектов и исполнение проектов в установленный срок и в полном объеме.
Даже в том случае, если все вышеописанные правила и рекомендации экспертов буду учитываться в полной мере, существует возможность возникновения рисков и сложностей в процессе реализации программ. Очевидно, что очень важно, чтобы граждане активно подавали заявки с инициативами и были заинтересованы в их осуществлении. Но существует вероятность того, что недоверие к местной власти помешает населению быть уверенными в отсутствии коррупционных схем в деятельности программы и приведет к нежеланию подавать заявку Народный бюджет или как привлечь граждан к управлению городом. URL: https://newsfrol.ru/24/6144/(дата обращения: 03.04.2020).. Также достаточно сложно обеспечить максимальную информированность граждан о программе, ее целях и условиях участия. Поэтому существует риск получения малого количества заявок со стороны населения, а также риск появления отказов к участию после начала программы, когда граждане сталкиваются с необходимостью более подробного изучения правил участия и процедур, и осознают, что на реализацию инициативы потребуется уделить много личного времени и сил. Также невозможно исключить конфликты между участниками бюджетной комиссии, которые могут негативно повлиять на ход проведения собраний и других мероприятий программы.