Никакой другой цели перед ними не ставилось, и всякая попытка поставить хотя бы скромную специальную задачу, вроде подготовки писарей, как это имело место в сельских училищах Министерства государственных имуществ, объяснительной запиской к проекту осуждалась как мера нецелесообразная и даже вредная.
Исходя из этого в учебный план народных училищ включались только общеобразовательные предметы: Закон Божий, отечественный язык, чтение и письмо, арифметика и пение. По желанию обществ и частных лиц при народных училищах допускались к преподаванию и другие, дополнительные предметы, соответствующие потребности местного населения.
В женских народных училищах по проекту устава должны были изучать те же предметы и в том же объеме, что и в мужских училищах, но с добавлением рукоделий, наиболее употребимых в местном быту.
Несмотря на несомненную убедительность доводов, приводимых многими участниками педагогической дискуссии в защиту двух- и трехгодичной начальной школы, Ученый комитет своей позиции не изменил. Он по-прежнему проектировал начальную школу с одногодичным сроком обучения, что, конечно, затрудняло выполнение даже намечаемой им же весьма ограниченной учебной программы.
Помимо основных типов народных училищ, проект допускал существование школ грамотности и воскресных школ, а также разрешал домашнее обучение детей, осуществляемое домашними наставниками и наставницами.
Эти меры рассматривались как необходимые для удовлетворения самых простейших первоначальных потребностей в знаниях детей, подростков и даже взрослых, которые не могли регулярно посещать ежедневных занятий в народных училищах.
Проект не имел в виду учреждать народные училища, и тем более школы грамотности и воскресные школы в обязательном порядке. Они учреждались только по желанию городских и сельских обществ и частных лиц. Для учреждения народного училища общество или частное лицо обязано было: а) предоставить помещение с отоплением и освещением для училища и учителя; б) снабжать училище всем необходимым для его содержания; в) выплачивать жалованье каждому учителю: в городе - не менее 250 руб., в сельской местности - не менее 200 руб. в год, законоучителю в городе - не менее 80 руб. и в селе не менее 50 руб. в год; г) платить за преподавание пения по особому соглашению; д) вносить 10% с ежегодного жалованья каждого учителя для образования пенсионного капитала.
Для открытия народных училищ без пособий от правительства, никаких особых разрешений не требовалось. Разрешением на открытие занятий в намечаемом училище служило назначение учителя, осуществляемое губернским директором училищ. На открытие же народного училища с пособием от правительства требовалось разрешение Министерства народного просвещения.
Школы грамотности и воскресные школы могли открываться обществами и частными лицами без особого на то разрешения. Но учредители их обязывались сообщать губернскому директору и епархиальному начальству: где и кто открыл школу, кто принял на себя обязанности распорядителя и преподавателей в воскресной школе и учителей в школе грамотности.
Структура школ, намечаемая данным проектом, значительно отличалась от намеченной ранее. Здесь вовсе выпадало высшее звено начального образования - высшее народное училище. По мысли проекта, это звено целиком поглощалось прогимназией и потому считалось излишним.
Народное училище, являясь основным типом начальной школы, рассматривалось как низшее звено всей системы народного образования, на котором строились другие высшие звенья, - прогимназия и гимназия. Оно в то же время носило законченный, самостоятельный характер. Требования общественности о создании двух- и трехгодичных училищ, как основных типов начальной школы в проекте устава, не получили удовлетворения. В нем даже отсутствовал пункт, разрешающий учреждать при народных училищах вторые (не параллельные, а следующие, высшие) классы, что допускалось прежним проектом.
Рассмотренный Проект устава общеобразовательных учебных заведений Министерства народного просвещения был подготовлен Ученым комитетом в достаточно либеральном духе. И таким же оказался Общий план устройства народных училищ, составленный межведомственным комитетом на основе предложений редакционных комиссий, а также особого проекта Министерства государственных имуществ и собственных наработок Ученого комитета ведомства просвещения.
В объяснительной записке к Проекту общего плана устройства начальных училищ составленному в 1862 г. межведомственный комитет наметил для себя следующие руководящие начала:
а) Надлежит устроить столько начальных училищ и так их распределять, чтобы жители каждой местности имели возможность доставить своим детям первоначальное, необходимое образование;
б) Устройство и содержание училищ, долженствующее пасть на общество, упростить до такой степени, чтобы оно требовало сколь возможно менее издержек, и чтобы общества не были стеснены в распоряжении средствами, какие будут от них доставляемы, а тем побуждались содействовать учреждению училищ;
в) Возбудить участие обществ к местным училищам и в этих видах дать им возможность и самим иметь влияние на благосостояние училищ;
г) Преподавание устроить так, чтобы оно состояло не в бессмысленном заучивании на память, но чтобы в самом преподавании заключались условия, необходимые для пробуждения умственной деятельности и влияния на нравственную сторону;
д) Порядок замещения учительских мест установить, по возможности, такой, чтобы он представлял некоторое ручательство в успешном преподавании;
е) Определить средства привлечения способных и благонадежных людей к званию учителей начальных училищ;
ж) Принять меры, которые, не делая обучения положительно обязательным, могут однако же служить поощрением к обучению детей;
з) При неизбежной медленности повсеместного учреждения правильно организованных начальных училищ, открыть и другие пути к распространению грамотности.
Приведенные руководящие принципы охватывают очень важные организационные и педагогические стороны начального образования. Суть их сводилась к тому, чтобы повысить интерес населения к школе, сделать начальную школу более доступной для широких масс, привлечь к ее развитию широкий круг русской общественности.
Вместе с тем в проекте общего плана устройства народных училищ, составленном межведомственным комитетом (в котором заседали, кроме чиновников ведомства просвещения, представители Министерств внутренних дел, государственных имуществ, финансов, а также Святейшего Синода), т.е. в проекте, наиболее полно отражавшем точку зрения правительственных кругов, заявлялось, что дело народного образования есть дело самого народа и... следовательно, об учреждении и содержании народных училищ должны заботиться городские и сельские общества. В результате получалась полная аналогия с раскрепощением крестьян: школу крестьянин обязан был так же купить у государства, как личную свободу и собственную землю - у помещика.
Более того, в проекте межведомственного комитета крепостнические черты выступали даже еще резче, чем в самой «великой реформе». Комитет признавал необходимым, «не делая обучения положительно обязательным», принять меры, которые «могут однако же служить поощрением к обучению детей». Эти «поощрительные» меры сводились к введению специального налога с местного населения на содержание училищ, за счет которого училища должны были открываться: в городах не менее одного на тысячу душ мужского населения, в селах - по меньшей мере одно на каждый приход.
Иначе говоря, комитет, казалось бы, признавал начальную школу столь же необходимой для крестьян, как и для государства, но содержание этой школы возлагалось только на крестьян. И если для выкупа земли государство в соответствии с реформой 19 февраля предоставляло крестьянам выкупную ссуду (что свидетельствовало об экономической заинтересованности его в проведении выкупной операции), то на «выкуп» школы оно не намеревалось потратить пи гроша. В итоге признание за народом и общественностью права па участие в создании народной школы оборачивалось для правительства экономической выгодой, так как не оно, а участвующие должны были за эту школу платить.
Таким образом, до начала 1870-х гг. традиционная линия финансового невмешательства в дело начального народного образования была определяющей в отношении правительства к народной школе. Не чувствуя экономической потребности в просвещении народа, самодержавие, преодолев политический кризис 1860-х гг., пренебрегло и политической программой Долгорукова, рассчитанной на то, чтобы «обратить все народные школы в учреждения государственные». Оно, как и прежде, устранилось от участия в развитии начального народного образования, оставив за собой только функции полицейской и церковной его опеки.
Таким образом, начальная школа в России возникла как сугубо общественное явление и только по мере дальнейшего вмешательства власти в конце I860 - начале 1870 г. она трансформировалась сначала в общественно- государственную, а затем, с появлением в середине 1880-х гг. церковно- приходских школ, в государственно-общественную структуру.
В подготовке всех проектов Положения о начальных училищах в 1860-1862 гг. в правящих кругах, если не преобладали, то отчетливо проявлялись либеральные настроения, соответствующие требованиям общественного движения. Это было явным следствием общественного подъема. Напротив, проект 1863 г. свидетельствовал о спаде этого подъема и постепенном нарастании реакции, вызванной в частности польским восстанием 1863 г. Этот проект уже не подлежал общественному обсуждению.
В качестве основных типов массовой начальной школы проект утверждал все существовавшие типы элементарной школы под общим названием начальных народных училищ. Срок обучения в них был годичный, программа обучения практически соответствовала старым приходским училищам.
Повышенные начальные школы были представлены «нормальными народными училищами», по сути ничем не отличавшимися от уездных училищ и от высших народных училищ по проекту I860 г., но с более низким учебным курсом. В отличии от начальных народных училищ, не субсидируемых государством, «нормальные» училища содержались за государственный счет.
К позитивным сторонам проекта относились признание всесословности начальных школ и право обучения учащихся на их родном языке. «В тех местностях, - говорилось в проекте, - где родной язык не есть язык великороссийский, преподавание совершается в начале на местном наречии; по мере успехов учащихся в русском языке должно постепенно переходить к этому языку» (ст. 12). Проект допускал открытие с разрешения уездного училищного совета воскресных школ «для образования лиц ремесленного и рабочего сословия обоего пола, не имеющих возможности пользоваться учением ежедневно» (ст. 63).
Вместе с тем Ученый комитет отказался от прежнего предложения о предоставлении полной свободы обществам и частным лицам открывать начальные училища. Отказался он и от своего же предложения 1860 г., дающего право обществам и частным лицам открывать школы грамоты, не спрашивая ни у кого разрешения.
В предшествовавшем проекте управление и руководство начальной народной школой предполагалось возложить на губернские училищные советы. В новом проекте предлагались уездные училищные советы, состоявшие из представителей ведомств, которым были подчинены начальные училища. Общественный элемент в советах отсутствовал, что делало их иллюзией коллегиального управления.
В таком виде проект 1863 г. был внесен в Государственный совет, который остался им недоволен. Государственный совет удалил из проекта все, что касалось «нормальных» народных училищ, ибо, как он полагал, в городах их роль играли прогимназии, в селах же учреждение таких училищ объявлялось «мерой несвоевременно». Отклонена была и статья, допускающая обучение на родных языках. Влияние духовенства на школы расширялось: оно получало монопольное право па преподавание Закона Божия и контроль за религиозно-нравственным направление всех остальных предметов. Представителю духовенства предоставлялось «первенствующее место» в губернском училищном совете.
Однако на более низком, реальном уровне управления начальными народными училищами - в уездных училищных советах - общественный элемент в лице двух представителей от земства, получил заметное участие в этом управлении. Как отмечалось в Государственном совете, в частности и А.В. Головниным, и Е.Л. Ковалевским, привлечение земства к делу народного образования будет содействовать его деятельному участию в просвещении народа, созданию народной школы как подлинного фундамента системы отечественного образования. Вся последующая история начальной народной школы блистательно доказала правильность такого подхода.
14 июня 1864 г. исправленное Государственным советом Положение о начальных народных училищах было утверждено Александром II. Это был паллиативный итог предшествующей шестилетней подготовительной работы.
«Положение» не создало единую систему начального народного образования в России, объединив лишь все множество типов и ведомственную раздробленность народной школы одним названием «начальные народные училища». Училища были всесословные и содержались в основном на частные средства и на пособия ведомств, коим они были подчинены. Курс обучения в них был несколько ниже курса старых приходских училищ. Обучение осуществлялось только на русском языке. Учреждение каких-либо повышенных начальных училищ не допускалось, как и дополнительных классов.