Дипломная (вкр): Правовое регулирование кадрами в таможенных органах
Данное несоответствие оказывает непосредственное влияние на ход судебных разбирательств служащих и формирование судебной практики по вопросу возможности в исключительных обстоятельствах осуществлять иную оплачиваемую деятельность.
— Положения Федерального закона о службе в таможенных органах Российской Федерации указывают на конкурсный характер замещения должностей таможенной службы без каких-либо оговорок, что означает назначение служащего на ту или иную должность всегда происходит на конкурсной основе. В тоже время, Федеральный закон о государственной гражданской службе указывает на то, что в ряде случаев конкурс при замещении должностей государственной службы не применяется (например,
заключение срочного контракта или ротация)1. В тоже время, практика движения кадров внутри таможенной системы показывает,, что конкурсная основа применяется лишь в случае приема на службу и с некоторыми исключениями.
— Положение части 4 статьи 32 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ регулирует сохранение денежного довольствия служащего в случае его отстранения от обязанностей ввиду дисциплинарного проступка. Согласно данной номе права, денежное довольствие в таких обстоятельствах не выплачивается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В свою очередь, часть 6 статьи 18 Федерального закона о таможенной службе в РФ свидетельствует о сохранении денежного довольствия. При этом, данное положение не является каким-либо частным случаем, не содержит определенных условий и контекста. В связи с этим, соответствие указанных норм становится спорным вопросом и может допускать различия в толковании.
— Согласно части 2 статьи 45 Федерального закона о государственной гражданской службе РФ для всех государственных служащих устанавливается пятидневная рабочая неделя, тогда как Федеральный закон о таможенной службе в Российской Федерации предусматривает и шестидневный рабочий график2.
2)
Ряд норм рассматриваемых федеральных законов не находит применение в действительности. Например, согласно
пункту 3, части 1, статьи 40 Федерального закона о государственной гражданской службе
в РФ, одним из условий прекращения контракта со служащим
является отсутствие у него документа, подтверждающего необходимый для конкретной должности
уровень образования (квалификации). Учитывая
логико-хронологический контекст, согласно которому
с данным служащим
1 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ст. 21. П. 2.
2 Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Ст. 34. П. 2.
уже был заключен служебный контракт, предполагаемый к расторжению, кадровая служба таможенного органа (либо его руководитель) приняла на замещаемую должность лицо, не подтвердившее уровень своего образования (квалификации), что противоречит всем порядкам и регламентам организации государственной службы. Так, статья 26 указанного закона содержит минимальный дополняемый перечень сведений и документов, необходимых для заключения контракта, что предполагает отказ в таковом при подаче их неполного пакета. Более того, на практике перед заключением с лицом служебного контракта, проходят проверку не только полный пакет необходимых документов, но и действительные навыки кандидата.
Согласно пункту 1 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, на таможенную службу не могут быть приняты граждане с неснятой или непогашенной судимостью. Содержание данной нормы способствует реализации конституционных прав граждан, однако в действительности факт привлечения лица к административной либо уголовной ответственности является поводом для отказа в приеме на службу в государственных органах. Более того, наличие даже погашенных судимостей близких родственников лица становится преградой для поступления на службу.
Таким образом, приведенные нормы не являются действительными и объективными, что недопустимо в системе нормативного регулирования.
3) Ряд положений нормативных актов характеризуются низкой степенью практической эффективности, в связи с чем, становится непонятной цель их включения в текст законов и деятельность таможенных органов.
Пункт 4 статьи 7 Федерального закона о службе в таможенных органах запрещает службу в одном таможенном органе, в рамках подчинения близких родственников (дети, супруги) и братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей. Данная формулировка недостаточно эффективна ввиду узкого круга родственников и отсутствия возможности дополнить
список в конкретных случаях. Более заметна данная проблема в рамках таможенных органов тех субъектов Российской Федерации, где наблюдается особая важность семейных связей любого уровня, а сам состав среднестатистической семьи очень велик (преимущественно территория Кавказа).
Также, малоэффективной с практической точки зрения является положение статьи 8 Федерального закона о службе в таможенных органах РФ, содержащей требование о предоставлении сотрудниками таможенных органов обязательного отчета о собственных доходах и расходах, а также о доходах и расходах супругов и несовершеннолетних детей. Ввиду узкого круга подотчетных лиц, цель применения настоящего требования – контроль материальной обеспеченности служащих и их семей и противодействие коррупции практически недостижима. Данная норма основана на законодательстве РФ, в котором близкими родственниками признаются в основном супруги и дети, в ряде случаев родители. Применяя положение рассматриваемой статьи, недобросовестный сотрудник таможенных органов (либо сотрудник, изначально желающий скрыть свое материальное положение), без труда сокроет имеющиеся и приобретаемые ценности, оформляя право собственности на других членов семьи (братьев, сестер, родителей и других лиц, пользующихся доверием).
Особенно остро указанная проблема стоит ввиду того, что подача информации о доходах и расходах – отдельный процесс как для служащих (всех без исключений), так и для таможенного органа (тех сотрудников и отделов, которые осуществляют сбор, обработку и хранение данной информации), который регулярно занимает служебное время, а значит, в какой-то степени снижает возможную производительность труда таможенных органов.
4) Проблема возможного противоречия содержания Федерального закона о службе в таможенных органах РФ конституционным правам гражданина.
Так, согласно статье 17 названного Закона, должностной обязанностью служащего таможенного органа является нахождение в положении заложника в связи с реализацией непосредственной служебной деятельности. Нахождение в положении заложника неизбежно сводится к ограничению свободы человека. Вместе с тем, право на свободу гарантируется Конституцией РФ1 и, наряду с другими правами и свободами является
неотчуждаемым2 и определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием3.
Таможенная служба является государственной гражданской, с элементами правоохранительной. Однако, правоохранительная часть таможенных функций в большей степени направлена на сохранение экономического порядка, чем на борьбу с организованной преступностью. Среди задач и полномочий таможенных служащих не значится участие в вооруженных конфликтах или необходимость вооруженной защиты страны. В связи с этим, позиционирование возможного нахождения в положении заложника как должностной обязанности сотрудника таможенных органов, представляется существенным и необоснованным нарушением конституционных прав гражданина.
Таким образом, рассмотренные проблемы формулировок правовых норм являются существенными как теоретической, так и с практической точек зрения.
К
проблемам опосредованного характера в рамках настоящего исследования относятся вопросы применения как непосредственных правовых
норм, так и отраслевого права в целом,
а также вопросы
организации служебной и управленческой деятельности на действующей правовой основе:
1 Конституция Российской Федерации. Ст. 22.
2 Там же. Ст. 17.
3 Там же. Ст. 18.
1) Часть 2 статьи 15 Федерального закона о государственной гражданской службе налагает запрет на исполнение таможенным служащим неправомерного приказа руководства, а также определяет порядок его действий в случае поступления такого распоряжения. Этот порядок предусматривает мотивированное оспаривание распоряжения у руководителя таможенного органа и в суде (при отрицательном результате предыдущего этапа). В современном обществе и уровне нравственности и моральных качеств общества, стремление подчиненных к следованию букве закона и защите своих прав воспринимается руководителями скорее негативно. В связи с этим, данное требование несет высокую моральную нагрузку и риск для служащего.
Одновременно, нежелание формировать негативное отношение руководства, рассматриваемое требование вызывает подавление стремления защиты прав и стремление развивать правовую грамотность и следовать букве закона.
Таким образом, формирование подобных норм в существующей моральной среде приводит к нежелательному восприятию этих норм таможенными и иными государственными служащими.
2) Экономическая нецелесообразность применения ряда положений законодательства.
Например, пункт 6 статьи Федерального закона о службе в таможенных органов РФ предусматривает сохранение оклада на период отстранения лица от служебной деятельности по дисциплинарным основаниям. Чаще всего, сроком такого отстранения выступает период от двух недель до месяца. Невыполнение служащим своих должностных обязанностей обуславливает некоторое снижение результативности деятельности таможенного органа в целом в отчетном периоде (квартале). Учитывая указание данной нормы о сохранение денежного довольствия, таможенный орган снижает производительность, сохраняя уровень трат.
Статья 20 указанного федерального закона говорит о бронировании жилья служащего на постоянном месте, при его переводе в другой регион. При этом, по новом месту службы также положено служебное жилье или денежная компенсация за него. Данный факт имеет неоднозначный характер: с одной стороны, имеет место хорошее материально-бытовое обеспечение служащего, а с другой, ввиду такого «перерасхода» жилых помещений в условиях нехватки жилищного фонда, многие переведенные к новому месту службы на длительный срок вынуждены арендовать жилье, стоимость которого компенсируется лишь отчасти.
3) Проблема применения права о государственной службе в таможенных органах основана на неоднозначности толкования и правовых пробелах нормативных актов. Кроме этого, ряд рассмотренных судебных дел указывает на предвзятое отношение судей к служащим таможенных органов, обратившихся за защитой своих прав.
Так, наиболее острыми предметами споров становятся незаконное расторжение контракта, незаконное решение о дисциплинарном проступке служащего, непредоставление особых отпусков различного вида. Рассмотренные решения судов первой и апелляционной инстанций в 73 % случаев соглашаются с позицией таможенного органа, несмотря на неоднозначное толкование правовых норм.
4) Проблема неэффективности системы управления кадрами в таможенных органах в определенной степени равнозначна неэффективности правовой системы, поскольку таможенная деятельность осуществляется в строгих рамках нормативного регулирования. Особенно актуальной представляется проблема неэффективного процесса отбора кадров.
Управление персоналом таможенных органов начинается с его отбора и приема на службу. Проанализировав доступные результаты собеседований и отбора кандидатов на вакантные должности, сделан однозначный вывод о приоритете при отборе такого фактора как опыт соответствующей работы.
Тогда как без внимания оставлены прочие важные навыки и способности кандидата, не имеющего внушительного опыта работы.
Такой подход к отбору кадров крайне неэффективен. В настоящее время опыт работы в таможенной сфере по конкретному направлению не представляет особой практической значимости ввиду динамичности процессов. Предположим, что кандидат на замещение вакантной должности имеет десятилетний опыт работы (с 2008 по 2018 годы – 10 полных лет). Из десяти лет стажа те годы, которые он отработал до образования Таможенного союза (2 года) не имеют практической значимости, годы, отработанные до создания Евразийского экономического союза и введения всех современных электронных систем обработки данных, осуществления таможенного контроля, таможенных операций и пр., имеют минимальную практическую значимость (как минимум 4 года). Таким образом, из десяти лет, в полной мере полезными являются только 4 года. Однако, выбирая между рассмотренным кандидатом без особых дополнительных навыков и кандидатом, имеющим опыт работы только 2 года и владеющего иностранным языком и отличными навыками пользователя электронных систем, предпочтение отдавалось первому. Данная проблема особенно актуальна. Еѐ следствием является комплектация штата недостаточно производительными кадрами.
В целом, технологии управления в таможенных органах несовершенны и недостаточно актуальны на каждом управленческом этапе.
Таким образом, проблемы нормативного регулирования управления кадрами в таможенных органах можно объединить в две большие группы – непосредственные и косвенные. Первые влекут за собой неопределенное толкование норм, что особенно важно в случае судебной защиты нарушенных прав одной из сторон. Вторая группа проблем носит прикладной характер и связана с применением рассматриваемых правовых норм.
Итак, в заключение настоящей главы можно сформулировать следующие основные выводы:
1) Основным нормативным актом в сфере управления кадрами в таможенных органах выступает Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ
«О службе в таможенных органах Российской Федерации». Данный документ является универсальным, охватывает широкий спектр вопросов и отсылает пользователя к набору узкопрофильных нормативных актов, изданных в соответствии с указанным федеральным законом. Данные профильные документы в достаточной степени регламентируют соответствующие сферы государственной службы в таможенных органах. Вместе с тем, рассмотренные федеральные законы содержат ряд противоречивых и недостаточно эффективных положений (Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
2) Эффективность правового регулирования управления кадрами в таможенных органах выражена в количестве служащих, обратившихся в суд для защиты своих трудовых прав, степенью выполнения установленных нормативов деятельности таможенных органов, уровне укомплектованности таможенных органов должностными лицами. Факторами, снижающими эффективность действующего нормативного регулирования являются неоднозначность толкования норм, выражающаяся в разных механизмах их применения судами при рассмотрении аналогичных дел. Кроме этого, укомплектованность таможенных органов должностными лицами снизилась и с трудом достигла целевого значения.
3) Выявленные проблемы толкования и применения правовых норм в отношении управления кадрами в таможенных органах не позволяют осуществлять такое управление максимально эффективно. В связи с этим, актуальными направлениями развития правовой базы управления персоналом в таможенной системе страны являются совершенствование формулировок отдельных положений нормативных правовых актов и устранение проблем правоприменительной практики.
§ 1. Мероприятия по оптимизации содержания и порядка применения нормативных правовых актов в сфере управления кадрами в таможенных органах
Первая группа непосредственных проблем нормативных правовых актов в сфере управления кадрами таможенной службы затрагивает вопросы формулировки и возможности реализации конкретных статей Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Следовательно, рекомендованными мероприятиями в данном направлении станут изменения формулировок и содержания названных в предыдущем параграфе норм: