К конкретным мерам, принятым в осуществление целей стратегии является создание в 2014 году Группы мобилизационной готовности и поддержки, главной задачей которой стало обеспечение общей координации и согласование мер реагирования. Укрепление деятельности ЮНЕСКО по защите культуры и поощрению культурного плюрализма в случае вооруженного конфликта / Исполнительный совет 197 EX/10 // Официальный сайт ЮНЕСКО/ Ст. 54. URL: http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002342/234209r.pdf (дата обращения: 30.03.2018).
Имея расширяющуюся правовую базу охраны объектов всемирного культурного наследия, следующим целесообразным шагом должна стать стратегия, включающая конкретную физическую защиту объектам культурного наследия. Эта тема также поднималась на саммите в Абу-Даби в 2016 году. Так, нобелевские лауреаты, а том числе бывший Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан, призвали принять срочные меры по спасению объектов культурного наследия. Объекты культурного наследия защитят стомиллионным фондом // BBC Русская служба. URL: http://www.bbc.com/russian/news-38193950#orb-footer (дата обращения: 30.03.2018). В ходе конференции было принято решение создать фонд в размере 100 миллионов долларов, чьи средства распределят на охрану, транспортировку и реставрацию исторических объектов. International push aims to protect endangered heritage // Daily Mail Online. URL: http://www.dailymail.co.uk/wires/afp/article-3992700/International-push-aims-protect-endangered-heritage.html (дата обращения: 30.03.2018). Более того, на конференции было принято решение создать сеть «безопасных гаваней» или же «зон убежищ» под международной охраной. UNESCO will Kulturschдtze bei bewaffneten Konflikten schьtzen // Deutsche Welle. URL: http://www.dw.com/de/unesco-will-kultursch%C3%A4tze-bei-bewaffneten-konflikten-sch%C3%BCtzen/a-36627226 (дата обращения: 30.03.2018).
Более того, ситуация в зоне вооруженных конфликтов осложняется все более ощутимым присутствием представителей запрещенного в Российской Федерации Исламского государства, которые наносят серьезный ущерб, вплоть до полного уничтожения памятников культурного наследия (например, в Ираке и Сирии). Так, на конференции в Париже в феврале 2016 года представителями правительства Ирака и ЮНЕСКО был принят согласованный план действий. В него вошли краткосрочная, среднесрочная и долгосрочная перспектива действий, включая защиту, определение ущерба и восстановление объектов всемирного культурного наследия соответственно. Unesco vereinbart Schutz von Kulturstдtten in IS-Gebieten // Deutsche Welle. URL: http://www.dw.com/de/unesco-vereinbart-schutz-von-kulturst%C3%A4tten-in-is-gebieten/a-37711512 (дата обращения: 2.04.2018).
В связи с все более усложняющейся ситуации и возрастающей опасностью для объектов культурного наследия во время вооруженных конфликтов все чаще звучат призывы к переходу к более активным и эффективным действиям. Так, во время пленарного заседания IV Санкт-петербургского международного культурного форума Генеральный директор Государственного Эрмитажа Михаил Пиотровский заявил о недостаточной эффективности расширения теоретической базы без принятия конкретных действий в целях охраны культурного наследия в зонах вооруженных конфликтов, проиллюстрировав пример разрушения памятников Тимбукту. Тем самым Пиотровский призвал к интенсификации действий ЮНЕСКО путем применения методов силовой защиты памятников культуры. Гендиректор Эрмитажа призвал силовой охране памятников мировой культуры // Интерфакс. URL: http://www.in terfax.ru/culture/508938 (дата обращения: 2.04.2018). Также следует отметить тот факт, что за год не было предпринято активных мер для усиления охраны объектов в зонах вооруженных конфликтов, хотя актуальность проблемы не подвергается сомнению и становится главной повесткой дня на V Санкт-Петербургском международном культурном форуме. Пленарное заседание культурного форума посвятят сохранению памятников в зоне конфликтов // ТАСС Информационное Агентство России. URL: http://tass.ru/kultura/3803798 (дата обращения: 2.04.2018).
Подводя итоги, необходимо отметить, что юридическое оформление обязанности защищать объекты культурного наследия в международном праве сочетается с масштабными законодательными базами национальных государств, не заменяя собой национальное законодательство, но расширяя его и придавая новый смысл с точки зрения наложения ответственности на каждого члена мирового сообщества за сохранение культурных ценностей. Деятельность всех упомянутых международных организаций, которые ставят своей целью защиту объектов культурного наследия, основывается на широкой нормативно-правовой базе, которая соответствует стандартам международного права. Кроме того, принципиально важно, что правовая база на протяжении десятилетий существования и функционирования данных организаций получала целесообразное развитие. Благодаря развитому механизму защиты объектов всемирного культурного наследия в виде широкой правовой базы и непосредственного оперативного механизма в настоящее время осуществляются работы по охране, защите и популяризации объектов культурного наследия на международном уровне.
Кроме того, проанализировав деятельность международных организаций и проводимые на международном уровне мероприятия, направленные на защиту объектов культурного наследия, можно сделать вывод о том, что именно объекты культурного наследия, находящиеся под угрозой (в частности, в зонах вооруженных конфликтов), получают наибольшее внимание от международных организаций ввиду того, что международное сообщество видит своей целью защиту объектов культурного наследия, находящихся в регионе вооруженных действий, так как в подобной ситуации их сохранение является обязанностью всего международного сообщества.
3.2 Проблема сохранения культурного наследия в деятельности ЮНЕСКО
В современных условиях усложняющейся обстановки на международной арене все чаще слышна критика международных организаций в целом и Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, в частности. Все более популярными и обсуждаемыми становятся идеи лимитирования деятельности международных организаций в разных сферах. Так, в статье авторитетного критика международных организаций американского профессора Галларотти причины неэффективной деятельности международных организаций, к которым относится ряд факторов. Во-первых, это создание международной организации как самоцель. Во-вторых, область и сфера деятельность международных организаций должна быть конкретно определена. В-третьих, решения, принимаемые организациями, должны иметь долгосрочную перспективу. В-четвертых, наиболее эффективно решать конфликты с наименьшим количеством акторов. В-пятых, необходимо свести к минимуму конкуренцию между государствами-членами организации и повысить возможность построения диалога между ними. В-шестых, цели и задачи и роль международных организаций должны соответствовать ее положению и возможностям в системе международных отношений, в которой они находятся. Gallarotti, G. International Organization: Systematic Failure in the Management of International Relations / G. Gallarotti // Wesleyan University URL: http://wesscholar.wesleyan.edu/div2facpubs/56/ (дата обращения: 2.04.2018).
Однако в спектре взглядов на эффективность деятельности международных организаций существуют и крайне позитивные воззрения. Так, представители либеральных парадигм, в частности теоретики либерального институционализма предполагают, что в долгосрочной перспективе именно международные организации станут основополагающими формами взаимодействия на международной арене. Дробот, Г.А. Роль международных организаций в мировой политике: основные теоретические подходы / Дробот, Г.А. // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 1999. № 1. Более сдержанные, но также позитивные взгляды на роль международных организаций представлены теоретиками, которые видят в международных институтах своеобразную площадку для решения глобальных и региональных проблем и форума для дискуссий. Более того, в условиях глобализации многие угрозы и вызовы приобретают трансграничный характер и становятся вопросами, перед решением которых стоит все мировое сообщество. Из чего следует, что поиск рационального выхода из любой кризисной ситуации становится более эффективным при консолидации действий всех акторов международных отношений. Sallivan, E. Multilateral Diplomacy in the Post-Cold War World / E. Sallivan // Multilateral Diplomacy and the United Nations Today. URL: https://westviewpress.com/books/multilateral-diplomacy-and-the-united-nations-today/ (дата обращения: 2.04.2018).
Принимая во внимание сложность оценки эффективности деятельности международных организаций в целом, следует перейти к проблеме эффективности деятельности Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Следует в первую очередь определить временные рамки для оценки эффективности деятельности Организации, так как в зависимости от временного фактора оценка эффективности значительно менялась. Так, в 1984 году Соединенные Штаты Америки приняли решение прекратить членство в ЮНЕСКО, что не могло не отразиться (так как именно США на протяжении долго времени осуществляли значительную финансовую поддержку инициатив организации посредством оплаты членского взноса, который в разы превышал взносы других государств) на эффективности Организации. Nihal Singh, S. The Rise And Fall Of UNESCO / S. Nihal Singh // Foreign Affairs 1988. 137 pp. URL: https://www.foreignaffairs.com/reviews/capsule-review/1988-06-01/rise-and-fall-unesco (дата обращения: 2.04.2018). Ввиду важности временного фактора считается целесообразным рассматривать эффективность Организации на текущий момент.
Во-первых, важным представляется оценка деятельности ЮНЕСКО с международно-правовой точки зрения. Прежде всего принцип невмешательства Организации во внутренние дела Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры / Статья II / Официальный сайт ООН. URL: http://www.ifapcom.ru/files/1-Ustav_UNESCO.pdf (дата обращения: 3.04.2018). гарантирует государствам-членам Организации независимость, но в то же время значительно лимитирует поле ее действий. Однако такой пункт существует практически во всех учредительных актах международных организаций, подтверждая их межправительственный, а не наднациональный характер. При этом у международных организаций, включая ЮНЕСКО, существует собственная воля, отличная от воли ее государств-членов, наличие которой является одним из важнейших сущностных факторов международных организаций.
Более того, в 2011 году Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры подверглась критике со стороны международной общественности в целом и международных юристов, в частности. Причиной стало принятие в состав Организации Палестины как постоянного члена, которая до 2011 года имела статус наблюдателя. Erlanger, S., Sayare, S. Unesco Accepts Palestinians as Full Members / S. Erlanger, S. Sayare // The New York Times 31.11.2011. URL: http://www.nytimes.com/2011/11/01/world/middleeast/unesco-approves-full-membership-for-palestinians.html (дата обращения: 3.04.2018). Среди государств-членов ЮНЕСКО не было единодушной реакции на данный факт. Так, в особенности США, Канада и Германия, вносящие значительную часть в бюджет Организации были против включения в нее Палестины. Последствиями такого решения стал серьезный для международного права прецедент признания автономии в качестве самостоятельного государства и возможности его приобретения постоянного членства в организации институтов ООН. Наибольшая критика наблюдалась в роли ЮНЕСКО как организации, которая вносит хаотичный элемент в функционирующую систему международных отношений и «расшатывает основы международного права». Воропаев, В. ЮНЕСКО расшатала международное право / Воропаев, В. // Российская газета - Федеральный выпуск №5622 (246). URL: https://rg.ru/2011/11/02/unesco.html (дата обращения: 3.04.2018).
Также критике подвергается и сфера защиты объектов культурного наследия, а именно само наличие Списка культурного наследия, на основе которого в умах членов мирового сообщества формируется видение узкоограниченного количества культурных ценностей. Однако более серьезные исследователи проблемы видят угрозу намного глубже. Так, профессор Амстердамского Университета Искусств Дарио Гамбони утверждает в своей работе Gamboni, D. World Heritage: Shield or Target? / D. Gamboni // Institute of Art History of the University of Amsterdam. URL: http://www.getty.edu/conservation/publications_resources/newsletters/16_2/feature.html (дата обращения: 3.04.2018)., что сам факт включения памятника истории или культуры в Список всемирного культурного наследия ЮНЕСКО подвергает его опасности целенаправленного повреждения или уничтожения. Объясняет это профессор Гамбони тем, что совершение подобного рода действия получает резонанс в международном масштабе, что может быть выгодно лицам, совершающим такой варварский акт. Особенно актуальным данный тезис становится во время высокой активизации действий террористических группировок.
Однако, не смотря на многочисленную критику, ЮНЕСКО представляет собой именно ту структуру, которая ставит своей целью распространение идей мира и сотрудничества, обеспечивая высокий уровень образования, развития науки, сохранения и популяризации культуры. Именно Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, в частности на примере зашиты объектов всемирного культурного наследия, показывает важность и незаменимость коллективных действий для достижения положительных результатов. Ведь силами одного государства невозможно сохранять, защищать и развивать культурное многообразие мира. На сегодняшний день ЮНЕСКО является одним их главных международных институтов, в чьих силах выполнить эту задачу. Schwabach, A. The Role of International Law and Institutions / A. Schwabach // Queen's University Faculty of Law, Kingston, Ontario, Canada. P. 21 URL: http://www.eolss.net/sample-chapters/c14/E1-36.pdf (дата обращения: 5.04.2018).
В рамках данного исследования считается целесообразным также оценить эффективность деятельности ЮНЕСКО в области защиты объектов культурного наследия. В этой сфере Организация столкнулась в последние десятилетия с несколькими серьезными вызовами Challenges for the Millennium // UNESCO World Heritage Centre. URL: http://uis.unesco.org/sites/default/files/documents/world-heritage-challenges-for-the-millennium-2007-en.pdf (дата обращения: 5.04.2018).:
1. Финансирование: возрастающее количество объектов всемирного культурного наследия требуют больше ресурсов (не только финансовых, но и технологических, профессиональных, административных);
2. Лимитирование количества объектов культурного значения: со стремительно возрастающим количеством объектов все сложнее обеспечить эффективность защиты, охраны и популяризации каждого из них;
3. Правовая база: отсутствие однозначных ответов на вопросы о том, следует ли дальше развивать правовую базу защиты культурного наследия и как это отразится на системе международных отношений;
4. Объекты культурного наследия в зоне вооруженного конфликта: стоит ли прибегать к силовой защите объектов культурного наследия и как обеспечить их сохранность.
Все эти вопросы стоят на повестке дня перед всеми сотрудниками Организации, которые стараются обеспечить ее предельную эффективность. Используя моральный авторитет Организации, они привносят в мир позитивные изменения, которые отражаются на жизни всех членов мирового сообщества. Barrin, J. UNESCO: The Seeds of Peace / J. Barrin // UNESCO Publishing. pp. 68-69. URL: https://books.google.ru/books?id=2XNMO6WNQ7cC&printsec=frontcover&hl=ru#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 5.04.2018). Однако реалии современной системы международных отношений не всегда позволяют международным институтам и в частность ЮНЕСКО интенсифицировать свою деятельность. Главным образом, критика эффективности деятельности Организации относится к аспектам чрезмерной бюрократизированности, склонности к демагогии, а не к действиям и отсутствии реальных механизмов воздействия. Такая критика вполне обоснована и имеет актуальный характер. Более того, с проблемами такого рода сталкивается не только ЮНЕСКО, но и другие институты семьи ООН.
Во втором параграфе второй главы данной выпускной квалификационной работы была проанализирована правовая база деятельности Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Для дальнейшего раскрытия вопроса эффективности деятельности Организации, считается целесообразным перечислить основные международно-правовые нормы, регулирующие вопрос сохранения всемирного культурного наследия, которые были приняты ЮНЕСКО или к разработке которых Организация имела отношение: