Материал: Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

ГЛАВА V

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЕЩАНИЯ В КОНТЕКСТЕ ПЕРЕХОДА

К ЦИФРОВОМУ ЭФИРНОМУ ТЕЛЕВИДЕНИЮ

Национальное регулирование и контроль телерадиовещания

Необходимо заметить, что законодательство о телерадиовещании в любой стране мира принципиальным образом отличается от законодательства о прессе, хотя объекты регулирования – электронные и печатные СМИ – имеют много общего. Законодательство о телерадиовещании, как правило, не использует таких понятий, как «журналист», «редактор», «аудитория», «цензура» и т.п., а носит более «технический» характер, оперируя категориями «лицензиат», «работник телерадиокомпании», «ответственный за выпуск», «абонент» и т.д. Такое выхолащивание социальной значимости вещания для обеспечения свободы массовой информации можно объяснить всё той же заинтересованностью властей в подчинении им столь эффективного средства общественного контроля при кажущемся невмешательстве в осуществление конституционных прав на свободу поиска и распространения информации.

Контроль над телерадиовещанием воплощается прежде всего в лицензировании. В чём природа лицензирования? По сути, это выдача органами исполнительной власти разрешения определённому кругу лиц или организаций заниматься той или иной деятельностью и контроль с их стороны за использованием этого разрешения.

Системе лицензирования вещателей ненамного меньше лет, чем самому вещанию. Ограниченность ресурса элек-

тромагнитного спектра, невозможность выхода в эфир всех желающих вызвали в 1920-е гг. необходимость создания национальных и международных органов, ответственных за распределение частот. Законно полагая, что эфир является таким же народным, национальным достоянием, как земля, недра, реки и прибрежные воды, органы государственной власти посчитали, что вправе от имени народа учреждать органы по распределению частот радиомагнитного спектра

инадзору за их использованием. Это привело к тому, что лицензирование частот стало своеобразной формой контроля над распространением массовой информации. Как представляется, на смену штемпельному сбору для издателей пришло лицензирование вещателей. Ситуацию можно представить и так, что власти попытались компенсировать упущенную в конце XIX в. возможность контролировать вырвавшиеся на свободу печатные СМИ.

Лицензированием повсеместно занимаются государственные или государственно-общественные органы. В Западной Европе в эти советы и комиссии по выдаче лицензий, распределению частот и контролю над эфиром вошли уважаемые в обществе люди – ушедшие на покой политики

ибизнесмены, деятели культуры и искусства. Исключением здесь является, пожалуй, лишь Франция, где Высший аудиовизуальный совет настолько же всесилен, насколько

иполитизирован.

Эфир принадлежит всему обществу. Но так как гражданам сложно порознь или сообща решать, кто из претендентов более других достоин получить ту или иную частоту, представители народа в интересах аудитории берут на себя эту миссию. Вопрос вопросов заключается в том, кто должен в данном случае представлять общество, входить в лицензирующие органы.

Улицензированиятелерадиовещателейестьодинважный признак: если они не нарушают закона, то лицензия даётся им фактически навечно. В большинстве стран существует система, при которой в случае, если вещатель грубо не нарушает законодательство, он может пролонгировать свою лицензию бесконечно долго, уступать или перепродавать её. Те, кто получили лицензии ещё в 1940-е гг. в США или

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

178и зарубежная практика регулирования журналистики

в1980-е гг. в Западной Европе, пользуются выделенными тогда частотами до сих пор, расширили свои возможности с появлением цифрового вещания (см. ниже) и намерены отстаивать своё право на частоты ровно столько, сколько будет действовать сам принцип лицензирования телерадиовещания. Причём процедура продления лицензии свелась (по крайней мере, в США) к необходимости раз в несколько лет отправлять заполненную по определённой форме почтовую открытку в адрес лицензирующего органа.

В1970–1980-е гг. концепция ограниченного ресурса стала терять свою основу в связи с появлением кабельного и спутникового телевидения. Если передатчики городской телебашни могут, не создавая помех, транслировать всего несколько десятков каналов, то кабельные сети и спутниковые антенны позволяют принимать сигнал сотен телерадиопрограмм. Более того, с появлением в самом конце ХХ в. цифрового телевидения стало возможным «сжимать» эфирные каналы и вместо одной телевизионной программы передавать восемь или девять, что также нанесло удар по концепции ограниченного ресурса. С развитием Интернета стало очевидно, что фактически любой желающий при наличии минимальных ресурсов мог бы заниматься передачей изображения и звука, не опасаясь обвинения в том, что он захватывает эфир и создаёт помехи другим.

Всё это поставило под сомнение не только справедливость для нынешнего этапа развития новых технологий концепции ограниченного ресурса, но и само право государства заниматься лицензированием вещания. Достаточно сказать, что уже много лет его по тем или иным поводам пытаются оспорить в американских судах. Государство осознаёт слабость своих позиций и вынуждено защищаться, выдвигая теперь в качестве главного аргумента интересы защиты общественных интересов от распространения информации безответственными вещателями. Власти утверждают, что лицензирование и контроль над эфиром необходимы для поддержки общественно значимых программ, развития культуры и укрепления национальной идентичности, образования населения, защиты интересов детей и воспитания подрастающего поколения.

Легко предположить, что в ближайшие годы жёсткая конкуренция за получение лицензий, да и все ныне существующие проблемы лицензирования телерадиовещания уйдут в прошлое. Это произойдёт во всём мире, тем не менее пока эти проблемы существуют, притом проблемы очень серьёзные, они связаны с противоборствующими политическими и экономическими интересами, и решить их без помощи закона невозможно.

Государственные, общественные и частные вещатели

ВРоссии существует система телерадиовещания, состоящая из государственного и частного вещания. Такая её структура отличается от той, которая действует в современном западном мире. В развитых странах Европы, Северной Америки, Азии, в Австралии вещание состоит из общественных и частных вещателей.

Вчём же различие между государственным и общественным вещателем? Государственная вещательная организация напрямую подчинена органам власти. Это означает, что её руководителей назначают и снимают с должности распоряжениями главы государства (именно так происходит назначение и снятие с должности руководителя ВГТРК) или правительства. Обычно это происходит со сменой власти либо в случае недовольства той программной политикой, которую проводит руководство вещательной организации. Известны случаи, когда директора государственной телерадиокомпании снимали с должности из-за передачи, не понравившейся руководству страны.

Всвою очередь, общественной вещательной организацией, как правило, управляет специальный орган, выполняющий функции буфера между системой государственной власти и руководителями (директорами, редакторами) программ. Этот специальный орган может быть сформирован по определённым квотам общественными и религиозными организациями, политическими партиями либо же парламентом из числа лиц, вызывающих уважение самого широ-

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 180 и зарубежная практика регулирования журналистики

кого спектра населения, либо каким-то другим способом. Его члены, как правило, несменяемы. Этот общественный орган обычно формирует принципы вещательной политики, назначает и увольняет с работы руководителей подведомственных ему телерадиоорганизаций, отчитывается перед обществом (обычно в форме ежегодного доклада парламенту) о работе вещателей, разбирает наиболее серьёзные жалобы, например на необъективность программ.

Государственный вещатель планирует свою программную политику исходя из интересов государства, под которыми, как правило, понимаются интересы правительства и правящей партии. Формирование общественного мнения в поддержку политики властей – одна из главнейших задач такого вещателя. Оппозиция в его эфире либо вообще не представлена, либо её голос не только значительно уступает голосу партии власти, но и не соответствует положению меньшинства в обществе.

Общественный вещатель ставит целью удовлетворять потребности всех слоёв населения. Особое внимание уделяется распространению программ, не имеющих коммерческого интереса для частных вещателей: образовательных, детских, общественно-политических, документальных, программ для национальных и иных меньшинств. Общественный вещатель не должен допускать предвзятости в интересах той или иной политической силы или коммерческой организации, зависеть от рейтингов и рекламодателей. Поэтому на общественных каналах традиционно запрещена или ограничена реклама.

Кроме того, практика общественного вещания нацелена на диалог вещателя с рядовыми гражданами. Для этого создаются программы, которые побуждали бы смотреть на мир глазами простых людей (например, «Глас народа» в Австралии); проводится мониторинг программ со стороны квалифицированных общественных организаций (вроде «Друзей канадского вещания»); население вовлекается в работу совещательных органов, созданных для надзора за соблюдением тех или иных стандартов программ (например, в сфере нравственности); используются механизмы обратной связи (как это осуществляет Oфком – Управле-