Доктрина информационной безопасности была также утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. (№ Пр-1895). Доктрина не является частью законодательства, а лишь выражает взгляды государства на цели, задачи, принципы и основные направления развития в определенной сфере отношений. Но именно в этом качестве она представляет интерес для понимания государственной политики и перспектив развития правовых основ обеспечения информационной безопасности страны.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 115) Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.
Особое значение имеют постановления правительства в сфере телерадиовещания, не урегулированной федеральным законом. Так, постановлением Правительства РФ «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» № 1359 от 7 декабря 1994 года в действующей редакции утверждено Положение, которое устанавливает порядок лицензирования. Этот порядок введен на период «до принятия федерального закона, регулирующего порядок формирования и деятельности Федеральной комиссии по телерадиовещанию и региональных комиссий по телерадиовещанию». По смыслу Положения лицензии на право осуществления теле- и (или) радиовещания выдаются исключительно юридическим лицам на срок от 3 до 5 лет, при определенных условиях (прежде всего наличии заявок от нескольких претендентов) проводится конкурс. Положение вводит единственное из действующих сегодня в России ограничений на концентрацию собственности в СМИ, запрещая получение лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети. В нем устанавливается, что лицензия подлежит аннулированию выдавшим ее органом в ряде случаев, и в частности повторного в течение года нарушения норм, установленных лицензией, Положением или законодательством Российской Федерации, последовавшего после официального письменного предупреждения.
В столицах субъектов РФ и в городах с численностью населений свыше 200 тыс. человек для выдачи лицензии на вещание порядок другой: здесь обязательно проведение конкурса и взимание дополнительного сбора так называемой единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Такой порядок был установлен Постановлением Правительств РФ «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание» № 698 от 26 июня 1999 г. в действующей редакции. Этим Постановлением утверждено Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания. Положением была создана Федеральная конкурсная комиссия по телерадиовещанию, которая подводит результаты таких конкурсов. Победитель конкурса приобретает право на получение от Министерства культуры и массовых коммуникации (а ранее от Федеральной службы по телевидению и радиовещанию, ФСТР и Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, МПТР) лицензии на право телерадиовещания, а от Министерства связи — лицензии на право деятельности в области связи для целей телерадиовещания. Лицензию на вещание выдает Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (а до 9 марта 2004 года — МПТР). Право лицензирования телерадиовещания предоставлено ей на основании утвержденного Постановлением Правительства РФ № 301 от 17 июня 2004 г. Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. В этом Положении, в частности, сказано: «Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия».
Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства — приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы Министерства культуры и массовых коммуникаций, а до 9 марта 2004 г. — МПТР). Они также входят в законодательство Российской Федерации о СМИ. Приказы министерства издаются в соответствии с полномочиями, зафиксированными в положении о министерстве, утверждаемом Постановлением Правительства РФ и во исполнение других постановлений и распоряжений Правительства. Например, созданная по Постановлению Правительства № 698 Федеральная конкурсная Комиссия действует в соответствии с Положением о Федеральной Конкурсной комиссии по телерадиовещанию, утвержденным приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации № 11 от 10 июня 2004 г. Постоянно действующий состав комиссии утвержден приказом МПТР в количестве 9 человек и возглавляется заместителем министра культуры. При проведении конкретного конкурса на право вещания в одном из субъектов РФ к ним добавляется так называемая региональная часть комиссии. Она состоит из трех человек: представителей исполнительной и представительной власти соответствующего региона, а также (на практике) лица, уполномоченного представителем Президента РФ в федеральном округе.
5 Судебная практика
В отличие от англосаксонских стран прецедентное право не играет заметной роли в российском законодательстве. Тем не менее, отдельные примеры представляют собой точку опоры при принятии решений, значимых для деятельности СМИ.
Важное место в системе законодательства занимают постановления пленумов Верховного суда РФ. В них проводится анализ и разъяснение судам общей юрисдикции порядка применения законодательства. Решая споры, суды руководствуются как самим законом, так и комментирующими его документами высших судов страны, прежде всего Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Эти разъяснения инструктируют весь судебный корпус России, как именно применять нормы закона с учетом меняющихся реалий и развития правовой мысли.
Наиболее важным для СМИ следует признать Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 3 от 24 февраля 2005 т. «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц». В нем зафиксирована новая позиция высшей судебной инстанции. Что же в этой позиции нового?
Прежде всего, судам надлежит теперь задумываться о необходимости защищать свободу массовой информации. Эта на первый взгляд пустопорожняя декларативная фраза еще не раз поможет СМИ избежать, если не ответственности за несправедливые обвинения в прессе, то хотя бы чрезмерного наказания за них.
Судье теперь будет нелегко, к примеру, удовлетворить иск об уплате баснословных сумм в качестве компенсации морального вреда, если это может разорить газету. Ведь, по сути, ограничив свободу массовой информации, он тем самым нарушит, как следует из текста нового постановления, равновесие между правом граждан на защиту чести, достоинства, а также деловой репутации, с одной стороны, и гарантированным российской Конституцией и европейской Конвенцией о защите прав человека свободой мысли, слова, массовой информации правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом — с другой. Казалось бы, проще простого. Но до сих пор суды удовлетворяли иски о нарушении права на доброе имя одних лиц, не учитывая, что тем самым они могут нарушить информационные права других лиц.
Далее. Впервые в отечественном праве на столь высоком уровне заявлено, что «порочащие сведения» могут подразделяться на утверждения о фактах и оценочные суждения. Последние, являясь выражением субъективного мнения и взглядов, не могут быть проверены в судах на предмет их соответствия действительности. Трудно поверить, но еще вчера суды требовали от журналистов доказывать правдивость мнений о бесталанности писателей или о плохих организаторских способностях губернаторов, подтверждать истинность изображенного в шарже и в сатирическом коллаже. Конечно, мнение мнению рознь, здесь многое зависит от контекста, стиля, языка, но вектор задан правильный: не пристало судить за убеждения, вкусы, личное мнение.
Еще одно новшество. Верховный суд запретил принуждать приносить извинения. Возможна ситуация, когда журналисту и редакции не удалось доказать в суде достоверность распространенных порочащих сведений о том или ином человеке скажем, то, что он берет взятки. Их справедливо обязали опубликовать опровержение. Но в душе журналист, скорее всего, продолжает считать «героя» своей публикации коррупционером. Стало быть, заставляя автора принести извинения, суд принуждает его к отказу, по крайней мере, внешнему, от собственных убеждений.
Постановление также ограничило возможности так называемых заинтересованных лиц защищать честь и достоинство умерших. В нем уточняется, что такой интерес может быть у родственников и наследников. И это не праздное уточнение. В 1997 г. районный суд Москвы удовлетворил иск Российской академии наук к журналу «Плейбой» в связи с публикацией в нем «безнравственного» изображения математика Софьи Ковалевской, в
XIX в. состоявшей в академии. Суды буквально завалены заявлениями от комитетов КПРФ с требованиями защитить достоинство Владимира Ленина. Уточнение Верховного суда способно остановить поток подобных исков, далеких от духа закона.
Важное экспертное значение имеет принятая 18 декабря 1997 г. Судебной палатой по информационным спорам при Президенте России «Рекомендация по применению принципа презумпции невиновности к журналистской деятельности». Судебная палата пришла к заключению, что обязанность соблюдать презумпцию невиновности в отношении третьих лиц распространяется только на государственные органы и их должностных лиц, которые имеют полномочия ограничивать права и свободы гражданина. Она не должна касаться журналистов, которые ведут расследование или освещают уголовное расследование, реализуя конституционное право на свободу массовой информации и выполняя свой профессиональный долг распространять информацию, представляющую общественный интерес. Поэтому мнение журналистов, выраженное в СМИ, не оказывает воздействия на право личности считаться невиновной в юридическом смысле. Судебная палата пришла к заключению, что действующего законодательства об обязанностях журналистов вполне достаточно для защиты прав и законных интересов лиц от злоупотребления свободой средств массовой информации.
Смена социальных формаций на территории бывшего СССР привела к формированию нового информационного порядка в России, новой политической системы и новой системы СМИ. Процессы трансформации в 1990-е годы заложили фундамент не только этого «нового порядка», но и нового образа России. Принципиально важную роль в этом процессе сыграли журналисты и средства массовой информации, в первую очередь, телевидение, эволюция которых и участие в политической жизни страны, как по собственной инициативе представителей «четвертой власти», так и по инициативе тех или иных политических сил и игроков, заложили фундамент новой России. Изучая этот процесс, мы получаем возможность понять и оценить эти тенденции, а также получаем ключ к пониманию специфических особенностей новой российской информационной и политической системы.
1 Медиаполитическая система, реконструкция России
Каждый медиатехнолог и специалист в области паблик рилейшнз знает: для того, чтобы манипулировать прессой, не обязательно ею владеть. Но собственность на СМИ значительно упрощает доступ к масс-медиа и дает право решающего голоса в случае конфликтов, в российских условиях — право на цензуру. В то же время, когда это право не используется, а информация не противоречит интересам собственника, в силу вступают законы функционирования СМИ, на знании которых и построены современные информационные технологии.
Как и другие исследователи, Херманн Майн отмечает феномен «медиатизации политики». Ссылаясь на Генриха Оберройтера, он говорит о подчинении политики внутренним законам функционирования масс-медиа. Майн также цитирует председателя фракции СДПГ в ландтаге земли Саксония Райнхарда Хеппнера:
«Место того, что раньше называлось политикой, место дискуссий, формирования общественного мнения и политических решений всё чаще занимают некие символические действия. Эта символическая политика появляется там, где политикой не могут ничего изменить, где ожидания, которые они пробудили, не могут быть удовлетворены. Мы слышим, читаем, а иногда и видим псевдособытия, которые происходят лишь постольку, поскольку о них рассказывают. Эти псевдособытия закрывают дорогу к общественно важным событиям и критическим мыслям. Соответственно конкурентная борьба за тиражи и количество зрителей все чаще и чаще вынуждают журналистов искусственно создавать важное из незначительного, замечать необычность там, где ее нет, выискивать мнимые сенсации или даже создавать их».
Манипулирование средствами массовой информации, влияние той или иной идеологии на позицию журналистов и изданий — только одна сторона вопроса. Речь должна также идти о влиянии технологических законов СМИ на политический процесс в обществе. Между тем, если дать определение термину «медиатизация политики», то можно увидеть, что это такой процесс, при котором политическая жизнь перемещается в символическое пространство средств массовой информации. Однако для того, чтобы понять, как режим работы массовых средств информации стал важнейшим, хотя и неписаным законом публичной политики, остановимся на этом подробнее.
Очень сложно организовать и поддерживать дискуссию о концепциях и политических платформах для неподготовленной массовой аудитории. В этих условиях политическая борьба трансформируется в череду информационных кампаний, смысл которых зачастую сводится к личным нападкам на персонажей, в лучшем случае олицетворяющих определенные системы взглядов в символическом поле медиа, в худшем — просто членов команды противника (иногда в шахматах бывает важно выиграть пешку). Огромное влияние телевидения, впервые проявившееся еще в СССР во времена президентства М. С. Горбачева и с тех пор только увеличившееся, приводит к персонификации политического процесса, его эмоциональному, во многом иррациональному восприятию. В России медиатизация политики привела к торжеству компромата, своеобразному соревнованию медиатехнологов и журналистов в наиболее выразительном отождествлении тех или иных бизнесменов и политических игроков с бесами и ангелами.
Однако это лишь наиболее очевидный, лежащий на поверхности пример влияния СМИ на политический процесс, но далеко не единственный. Фонд эффективной политики, интенсивно работавший по заказу властей во второй половине 1990-х годов, уделял немало внимания анализу внутренних технологий сбора и осмысления информации в масс-медиа. В докладе «Информационное поведение СМИ в отношении власти» подробно анализируются стереотипные, повторяющиеся реакции СМИ на развитие сюжетов, что позволяет их выделить и ими управлять. Это своего рода «правила игры» в информационном поле, формирование которых пришлось на 1996-1997 гг. Иначе говоря, это алгоритмы, по которым функционируют СМИ и с которыми вынуждены считаться публичные политики.
Чего же следует ожидать от Кремля в этих новых условиях? Власти будут продолжать попытки подчинить СМИ своим политическим целям. С этой целью, вероятнее всего, следует ожидать изменения законодательства в интересах сильного государственного контроля над прессой. Свобода СМИ уже находится под угрозой. Это происходит в то самое время, когда, согласно опросам общественного мнения, общество безразлично относится к данному вопросу. В ходе репрезентативного опроса 2107 жителей России, проведенного с 1 по 15 сентября 2004 г. Аналитическим центром Юрия Левады выяснилось, что 18% россиян не доверяют российской прессе, радио и телевидению. Считают, что российские СМИ не вполне заслуживают доверия, 45% опрошенных, а доверяют информации СМИ лишь 26% опрошенных россиян. Для сравнения в 2003 г. процент доверия был равен 23%, недоверие выражал 21% опрошенных, доверяли информации СМИ с определенными оговорками 33%. Хотя нет причин для паники, имеются серьезные причины для беспокойства.
Во время своего президентского правления Борис Ельцин подписал ряд законов и указов, распространявших принципы свободы мысли, слова и печати (первоначально изложенные в Законе 1991 г. «О средствах массовой информации»), на рекламу, информационные потоки, связь, авторское право, избирательные кампании и государственную поддержку СМИ. Но он же на короткий срок — и, как считают многие, незаконно — запрещал оппозиционную прессу и вводил цензуру в 1991-м и 1993 гг. Он накладывал вето и препятствовал принятию нескольких парламентских законопроектов, в том числе закона о телерадиовещании, выдал лицензии каналам НТВ и «Культура», полностью проигнорировав существующие правовые процедуры.
Тем не менее, Ельцин холил и лелеял свободу печати как главное завоевание своего правления. Он никогда не использовал власть для наказания тех СМИ, которые атаковали или высмеивали лично его: такой тип политики был как раз частью ельцинского имиджа. Некоторые из его советников середины 1990-х годов, например Юрий Батурин и бывший министр печати Михаил Федотов, воспользовались благосклонностью президента к принципам свободы слова для установления новых горизонтов свободной прессы и упрочения ее положения в России.
Большая часть ельцинского наследия не сохранилась. Участь Судебной палаты по информационным спорам, закрытой летом 2000 г., послужила дурным предвестником того, как будут развиваться события. В 2000-2004 гг. были ликвидированы экономические льготы для СМИ. Начиная с 2000 г. и Госдума, и президент Владимир Путин неоднократно заявляли, что собираются кардинально пересмотреть закон «О средствах массовой информации» и другие акты.
Законодательство о СМИ в России претерпело революцию. Нередко законы о СМИ игнорируются политиками и профессионалами по прагматичным и даже циничным соображениям. Однако именно эти законы заложили прочный фундамент российской демократии. Сегодня их должны защищать и укреплять не только поддерживаемые западными фондами и правительствами разрозненные правозащитные группы, а настало время серьезно включиться в эту деятельность также рыночным силам и институтам гражданского общества. Постсоветская эпоха в России завершилась. Переходные процессы больше не основываются на простом отрицании коммунистических принципов. Они начали развиваться по своим собственным правилам. Этими правилами будут или подвергнуты сомнению, или поддержаны принятые в 1990-е годы законы. Жизненно важно, чтобы при этом соблюдался принцип верховенства права.
Хотя целью этого прикладного исследования было изучение того, как СМИ освещают политический процесс, ничто не мешает нам воспринимать его шире — как выделение технологий, пользуясь которыми, журналисты пытаются осмыслить происходящее в этом мире, сформировать картину реальности и показать ее массовой аудитории. Заметим сразу, что особенностью этого исследования является исключение фактора вмешательства владельцев СМИ, и это делает находки аналитиков Фонда особенно ценными.
Основным свойством СМИ авторы доклада считают выделение центра информационной повестки дня (ИПД), который формируется самими СМИ, порой независимо от действий и ньюсмейкинга власти. Это выражается в привлечении внимания и стягивании всех периферийных тем и сюжетов к смыслообразующему центру, задающему контекст и оценки: «Оттого СМИ всегда выражают недовольство, когда президент "не реагирует", "не обращает внимания" на происходящее, возведенное в СМИ в ранг "главного события"».
Инициатива того или иного политического игрока (ньюсмейкера), направленная на сосредоточение смысловых и информационных линий в «центре поля», может на время сделать его «хозяином» (ядром) ИПД. Тогда другие игроки и темы СМИ собираются в символическом поле вокруг него. Программа подготовки такой инициативы связывает ее смысл с другими существующими на данный момент темами ИПД, так как, не вписавшись в существующее информационное поле, она может быть «погашена» более активными темами ИПД. Кампания по подготовке инициативы порождает волну ожиданий. Даже удачно проведенная пропагандистская кампания по подготовке такого поля может сыграть негативную роль, если осуществление самой инициативы неудачно или не воспринято как удачное, что и произошло с командой «молодых реформаторов».
Удачный старт инициативы вызывает волну позитивных ожиданий в СМИ, которая, однако, при малейшей неудаче сходит на нет. Нереализованные ожидания СМИ начинают формировать негативное поле ИПД, в которое втягиваются другие темы. Так наступает кризис ожиданий. Любопытно, что он возникает не только тогда, когда инициатива власти неудачно реализуется, но и в том случае, если власть игнорировала «советы» и «подсказки», транслируемые СМИ, которые возводятся журналистами в ранг «общенациональных требований». Последнее, правда, вполне объяснимо: пресса никогда не имеет собственного мнения насчет инициатив власти, а потому транслируемые ею «подсказки» и «советы» отражают не только мнение оппозиции или публицистов, но и единственно доступное журналистам понимание ситуации. Следовательно, когда действия власти не совпадают с этим видением, у журналистов возникает ощущение, что власть делает что-то не так.
Наконец, в результате неожиданных событий, к которым ИПД не была готова, поскольку не был сформирован комплекс ожиданий, в СМИ возникает информационный стресс. Например, говорится в докладе, так случилось в связи с отставкой премьера В. С. Черномырдина 23 марта 1998 г.:
«В такой ситуации СМИ начинают искать связи, которые могли бы объяснить такое событие; пока связи не найдены, СМИ ощущают себя неуверенно. Поэтому такими связями становятся любые значимые в информационном плане события, произошедшие накануне (интервью Березовского или активность Немцова в данном случае). Как только наступает определенность, предыдущее событие теряет способность "держать в напряжении" и в СМИ начинается поиск других, "истинно важных событий"».
Правда, как показала отмена Е. М. Примаковым визита в США после начала бомбардировок Югославии с эффектным разворотом в воздухе над Атлантическим океаном, события не всегда развиваются так неудачно для власти: порой неожиданный «разворот» может способствовать трансформации ИПД в пользу ньюсмейкера. Но для этого бывает необходимо весомое подтверждение правильности такого поступка (в данном случае им стало выделение кредита МВФ).
Возникновение единой модели поведения масс-медиа объясняется общими стандартами средств массовой информации, как в России, так и во всем мире. Любопытно, что при этом сторонники «рыночности» как раз получают возможность частичной реабилитации концепции, потому что речь идет о стандартах коммерческих СМИ, которые, по определению Дениса МакКуэйла, в конце века становятся глобальной культурой масс-медиа. Даже государственное телевидение и органы информации в политизированных холдингах, участвуя в неизбежной конкуренции за внимание аудитории, принимают эти стандарты. Именно так и происходит формирование информационной «галактики Маклюэна», если воспользоваться определением Мануэла Кастеллса.