Материал: Краснянский Д.Е. Теория и практика массовой информации

Согласно доктрине российские граждане в настоящее время подвергаются ряду угроз со стороны СМИ, включая использова­ние средств массовой информации для ограничения права челове­ка на свободу мысли. Рос­сияне, подвергаются еще большим угрозам из-за рубежа, включая деятельность иностранных струк­тур, международных террористических и других преступных орга­низаций и групп, направленную против интересов Российской Федерации в информационной сфере, ослабление влияния госу­дарства на общественную жизнь, уменьшение его экономических возможностей по защите законных интересов граждан, общества и государства в информационной сфере, а также усиление зави­симости духовной, экономической и политической сфер обще­ственной жизни от зарубежных информационных структур. Хотя эта доктрина не имеет юридической силы, она указывает на опре­деленную озабоченность Кремля и на возможную эволюцию госу­дарственной политики в информационной сфере.

В политической области Кремль «изнуряет» своих наиболее уп­рямых противников среди владельцев СМИ. За два-три года был фактически ликвидирован наиболее влиятельный в стране част­ный холдинг ЗАО «Медиа-мост». Внезапное решение Министер­ства печати в 2000 г. выставить на открытый конкурс лицензию, которую до этого использовала московская компания «ТВ-Центр», привело к тому, что это враждовавшее с Кремлем средство массо­вой информации умерило свою критику. Судебные иски влиятель­ных фигур на умопомрачительные суммы наносят удар за ударом по последней ежедневной газете ссыльного олигарха Б. Березов­ского «Коммерсант».

2. Действующее законодательство в сфере СМИ: краткая характеристика федеральных законов

В Конституции РФ устанавливается приоритет международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией, над национальным законодательством (статья 15 Конституции РФ). Россия стала в 1996 г. членом Совета Европы и ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека. Это означает, что законодательство Совета Европы начинает влиять на регулирование средств массовой информации в нашей стране. Постановления Европейского суда по правам человека, в том числе и по статье 10 Конвенции о защите прав и основных свобод («Свобода выражения мнения»), проявляются в решениях российских судов — от районных до Конституционного. Вступление любой страны в Совет Европы означает среди прочего распространение на национальное право прецедентов Европейс­кого суда по правам человека (г. Страсбург) — органа, который за 50 лет своей работы многократно демонстрировал, как именно следует рассматривать иски о защите чести и достоинства.

Угроза, таящаяся в несоответствии российских судебных ре­шений требованиям Страсбурга, казалась эфемерной, пока в 2002 г. Евросудом не была удовлетворена первая жалоба против нашей страны. Этот случай воодушевил многих, и россияне быстро выш­ли на первое место по числу поданных жалоб. На сегодняшний день иски в Европейском суде у России выиграли уже несколько десятков человек, а сумма выплаченных им из госбюджета ком­пенсаций превысила миллион евро. Перед отечественной судебной системой стоит задача избежать новых проблем.

Сама Конституция была принята общенародным голосовани­ем

12 декабря 1993 г. В ст. 29 говорится, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распрост­ранять информацию любым законным способом».

Закон «О средствах массовой информации», принятый парла­ментом Российской Федерации 27 декабря 1991 г. и вступивший в силу 8 февраля

1992 г., подтверждает недопустимость цензуры (ст. 3). В нем содержатся базовые положения о свободе информации как деятельности по поиску, получению, производству и распростра­нению массовой информации; о возможности учреждать СМИ, владеть, пользоваться и распоряжаться ими, а также изготавливать, приобретать и эксплуатировать технические устройства, предназна­ченные для производства и распространения продукции средств мас­совой информации (ст. 1). Более того, законом разрешается частная собственность на средства массовой информации и запрещается вла­дение (учреждение) СМИ иностранными гражданами (но не ино­странными компаниями (ст. 7)). В ст. 18 закона говорится, что учредители не могут вмешиваться в деятельность редакции средства массовой информации. Исключение может быть сделано только в том случае, если в договоре о регулировании взаимоотношений, который обязаны заключить учредитель и редакция, имеется явное указание на допустимость подобного вмешательства.

В современной практике, однако (в отличие от времени, когда принимался закон), учредители являются также главными спон­сорами печатного издания, что влечет за собой нарушения данно­го положения. Лишь в некоторых случаях главный редактор, учре­дитель (соучредитель) и владелец основного пакета акций пред­стают одним и тем же лицом. В большинстве случаев финансовая зависимость средств массовой информации от их спонсора пре­вращает редакционную независимость в далекую мечту. Наконец, государственные органы активно вмешиваются в деятельность тех СМИ, учредителями или соучредителями которых они являются. Со времени принятия данного закона вступили в силу около пятидесяти других и несколько десятков указов Президента РФ, касающихся средств массовой информации. Далее следует краткое перечисление соответствующих федеральных законов:

Уголовный кодекс РФ, который вступил в силу 1 января 1997 г. и заменил прежний (1962), определяет клевету как «распростра­нение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию» (ст. 129). Кодекс впервые в истории российского законодательства вводит уголов­ную ответственность за правонарушения, связанные с аудиовизу­альным сектором и новыми информационными технологиями.

Статья 151 Гражданского кодекса РФ 1995 г. и ст. 43 закона «О средствах массовой информации» возлагают ответственность за правильность распространяемой информации на ответчика (т.е. на журналиста или редакцию СМИ). Из всего российского законода­тельства особое внимание необходимо уделить ст. 152 Гражданского кодекса РФ «Защита чести, достоинства и деловой репутации», по нормам которой решаются более 90% всех судебных споров с учас­тием редакций. В стране, пожалуй, не осталось ни одной мало-маль­ски крупной общественно-политической газеты, хотя бы раз не вы­ступившей ответчиком в процессе о защите чести и достоинства.

По статистике судами удовлетворяются две трети всех исков к СМИ по 152-й статье. И тогда редакция обязана опубликовать оп­ровержение и в денежной форме компенсировать тот моральный вред, который позорящая и недостоверная публикация нанесла иному лицу. Причем, как показывает недавнее решение арбитражного суда по иску Альфа-банка к газете «Коммерсантъ», компенсация подобного вреда может доходить до умопомрачительной суммы в 300 млн. руб. (позднее снижена до 30 млн. руб.).

Закон «О государственной тайне» принят парламентом 21 июля 1993 г. Государственная тайна определяется в нем как «защищае­мые государством сведения в области его военной, внешнеполи­тической, экономической, разведывательной, контрразведыватель­ной и оперативно-розыскной деятельности, распространение ко­торых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». Раскрытие государственных тайн влечет за собой уголовную ответ­ственность, однако вопрос о том, является ли журналист субъек­том такой ответственности, остается открытым. Федеральный за­кон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. определяет содер­жание этого понятия и ответственность за разглашение такой тайны.

Среди законов, охраняющих интеллектуальную собственность, важное место занимает закон «Об авторском праве и смежных пра­вах», принятый в 1993 г. То, что он принят относительно недавно, не означает, что ранее в нашей стране не было защиты авторов и системы авторского права. Авторское право всегда являлось частью Гражданского кодекса РФ, ряд статей которого фиксировал ос­новные положения вопросов защиты результатов интеллектуаль­ного труда. Сфера действия закона распространяется на произве­дения науки, литературы и искусства, как обнародованные, так и необнародованные, являющиеся результатом творческой деятель­ности, независимо от их назначения и достоинства, а также спо­соба выражения.

Закон «О порядке освещения деятельности органов государствен­ной власти в государственных средствах массовой информации» 1994 г. предусматривает освещение ряда событий, связанных с деятель­ностью государственных органов в соответствующих государствен­ных СМИ. В число событий входят обращения и заявления, сде­ланные Президентом Российской Федерации, Советом Федера­ции, Государственной Думой и Правительством РФ; открытие первых официальных сессий палат парламента и нового правитель­ства; а также инаугурация Президента. Большинство норм этого за­кона до сих пор не работает. Редакции государственных телерадиопрограмм его по большому счету игнорируют. Не в последнюю очередь это происходит в силу того, что контроль за исполнением закона был возложен на так и не созданную Федеральную комис­сию по телерадиовещанию. Причина безразличия к нарушениям норм об освещении деятельности государственных органов, возможно, заключается и в том, что, по мнению органов исполнительной власти, в этом законе слишком много внимания уделяется освещению власти законодательной.

Действующий Федеральный закон «О связи» вступил в силу 1 января 2004 г. Он устанавливает правовые основы деятельности в области связи, наделяет органы государственной власти полномочиями по регулированию подобной деятельности, определяет права и обязанности физических и юридических лиц, участвующих в предоставлении услуг связи или пользующихся такими услугами. В нем регулируется порядок получения вещательными станциями лицензий на передачу их сигналов. Как и по действовавшему до него Федеральному закону «О связи» 1995 г., лицензия выдается, продлевается, приостанавливается и аннулируется федеральным органом исполнительной власти в области связи (в настоящее вре­мя — Министерством информационных технологий и связи РФ). Эта лицензия вторична — ее получают физические или юридичес­кие лица на основе уже существующей лицензии на вещание.

Закон «Об информации, информатизации и защите информации» принят Государственной Думой 25 января 1995 г. и вступил в силу 20 февраля того же года. Закон определяет большое число понятий и задач, связанных с информацией. В нем имеются положения о доступе к информации, регулируются также вопросы права на информацию.

Закон «О рекламе» принят Государственной Думой 14 июня 1995 г. и вступил в силу в июле 1995 г. Он определяет рекламу и правовых субъектов в этой области. В нем делается акцент на таких терминах, как «достоверность», «добросовестность» и «этичность» в рекламе. Закон определяет особенности различных форм рекламы и пред­лагает методы государственного и общественного контроля за ее распространением. Этим законом введен полный запрет на телеви­зионную рекламу алкогольных напитков и табака.

Закон «Об участии в международном информационном обмене», принятый Государственной Думой 5 июня 1996 г. и подписанный Президентом РФ

4 июля 1996 г., представляет собой основной документ, регламентирующий вопросы международного инфор­мационного обмена, в том числе посредством массовой информа­ции. Закон нацелен на обеспечение эффективного участия и силь­ных позиций России в международной информационной инфраструктуре. В нем обязанностями органов государственной власти называются такие задачи, как обеспечение субъектов Федераций иностранными информационными продуктами и услугами, по­полнение и защита информационных ресурсов (банков данных, архивов и т.п.), внедрение современных технологий и содействие информационному обмену через государственные границы. Согласно закону, нельзя ограничивать вывоз из Российской Федерации массовой информации, документированной в материальной и идентифицируемой форме. Закон дает некоторым правительственным учреждениям право контролировать различные аспекты международного обмена информацией. В двух случаях вводится лицензирование деятельности по международному информационному обмену: когда информационные ресурсы вывозятся из России или государ­ство платит за информацию, ввозимую в Россию для пополнения национальных банков данных.

Федеральным законом «О противодействии экстремистской дея­тельности» от 25 июля 2002 г. предусмотрена возможность прекра­щения судом деятельности СМИ по заявлению не только регист­рирующего органа, но и прокурора. Это происходит, когда экстре­мистская деятельность влечет за собой нарушение прав и свобод человека, причинение вреда здоровью граждан, окружающей сре­де, общественному порядку и безопасности, собственности или законным экономическим интересам физических или юридичес­ких лиц, обществу и государству или даже просто создает реаль­ную угрозу причинения такого вреда.

В избирательном законодательстве России главным законом является Федеральный закон «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Он действует с 1997 г., хотя в нынешней редакции был принят в 2002 г. В самом тексте этого закона говорится о том, что по отношению к другим законам, которые регламентируют избиратель­ную деятельность и предвыборную кампанию, он является основ­ным. Это означает, что в том случае, когда другие нормативные акты противоречат закону об основных гарантиях, действует последний. В 1999 г. были приняты новые редакции федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Фе­дерации». В дополнение к ним в каждом субъекте Федерации су­ществуют свои законы о выборах местных губернаторов (президен­тов) и органов власти. Все они составляют законодательную базу деятельности СМИ во время предвыборной кампании. В этих зако­нах предусмотрен запрет на увольнение или перевод на другую работу журналистов и руководителей средств массовой информа­ции, участвовавших в деятельности по информационному обеспе­чению выборов или референдума, в течение одного года после окончания соответствующей избирательной кампании.

3. Основные законопроекты, находящиеся на рассмотрении законодателей

Созданный в 2002 г. Индустриальный комитет СМИ уже три года предлагает Президенту РФ представить в Государственную Думу проект нового закона «О средствах массовой информации», в ко­тором предполагается аннулирование свидетельства о регистрации СМИ, приостановление и прекращение действия лицензии на вещание при нарушениях любых положений этого закона, а не только в случае злоупотребления свободой массовой информации, как это происходит по действующему закону о СМИ.

Ограничение свободы массовой информации равнозначно ог­раничению свободы слова. В соответствии с добровольно приня­тыми Россией на себя обязательствами оно допустимо в строго определенных случаях. Статья 10 Европейской конвенции о защи­те прав человека и основных свобод («Свобода выражения мне­ния») предписывает:

«Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответ­ственность, может быть сопряжено с определенными формальностя­ми, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмот­рены законом и необходимы в демократическом обществе в интере­сах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репу­тации или прав других лиц, предотвращения разглашения информа­ции, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Российской законодательной структуре в сфере СМИ все еще недостает закона о телерадиовещании. Работа над ним началась по­чти десятилетие назад. Парламент принял проект закона 12 мая 1995 г., однако Президент РФ Б. Ельцин наложил на него вето. В марте 1996 г. новая Дума (избранная в декабре 1995 г.) предприняла попытку пре­одолеть вето (одобрив предыдущую редакцию), но Совет Федера­ции отклонил проект закона 10 апреля 1996 г., хотя ранее однажды одобрял его. 3 сентября 1997 г. Государственная Дума приняла в пер­вом чтении новый законопроект «О телевизионном вещании и радио­вещании». Однако в мае 2000 г. парламент вновь его рассмотрел и отклонил. С тех пор подобный законопроект парламентом не рас­сматривался.

3 сентября 1997 г. Государственная Дума приняла в первом чте­нии законопроект «О праве на информацию», который был представлен Президентом РФ. В декабре 2000 г. парламент пересмотрел и отклонил законопроект. В октябре 2004 г. Минэкономразвития России (МЭРТ) внесло в правительство согласованный со всеми заинтересованными ведомствами проект закона «О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Ключевым принципом подготовленного МЭPT законопроекта является то, что вся незакрытая по сообра­жениям секретности информация станет открытой, это касается деятельности не только органов исполнительной и законодатель­ной власти, но и Центризбиркома, судов и всех силовых ведомств. Любой гражданин может запросить эту информацию в электрон­ном виде и анонимно. Законопроект содержит перечень обязатель­ной к раскрытию информации. В него входят все нормативно-пра­вовые акты, план деятельности министерств и контракты по гос­закупкам. Информация будет предоставляться бесплатно. Вместе с тем, чтобы предотвратить злоупотребление правом, МЭРТ предла­гает ввести незначительную плату за тиражирование и доставку ин­формации, а также за предоставление информации, превышающей по объему 24 машинописных страницы. Вслед за законом об инфор­мационной открытости планируется разработать и принять законы о конфиденциальной информации и персональных данных. Первый закон будет регламентировать процедуру закрытия информации (засекречивание), второй, — какую и в каком объеме информацию о гражданах могут собирать государственные органы.

Государственная Дума 20 февраля 1997 г. приняла в первом чте­нии законопроект «Об ограничениях оборота продукции, услуг и зре­лищных мероприятий сексуального характера в Российской Федера­ции». Новый законопроект, разработанный думским комитетом по культуре, разрешает в соответствии со ст. 242 Уголовного кодекса 1997 г. продажу и распространение «порнографических материалов или предметов». В то же время впервые в современной истории России закон ставит продажу и распространение таких материалов под контроль государства и устанавливает ряд ограничений на ввоз, изготовление, рекламу, распространение товаров и услуг порно­графического характера. В их число входят в первую очередь требова­ние получить лицензию за плату; запрещение вовлекать несовер­шеннолетних в сферу производства и распространения порнографии; специальные ограничения на время и место распространения подобных материалов и услуг. Закон определяет порнографические материалы или предметы как «особый вид продукции сексуального характера, основным содержанием которой является детально изображение анатомических и (или) физиологических подробностей сексуальных действий».

Лицензии на продажу и распространение таких материалов, срок действия которых определен в три года, не могут выдаваться ино­странным гражданам, несовершеннолетним и лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы. Порнографическая продукция не может продаваться в помещениях жилых домов или ближе чем в 500 м от образовательных учреждений для несовершеннолетних, от памятников истории и культуры, ритуальных объектов, зданий для отправления религиозных культов. Вещание порнографических программ запрещено с 4 до 23 часов, при этом сигнал должен быть закодирован. Органы местной власти могут налагать более строгие временные ограничения. Кроме того, перед началом демонстрации таких программ должно показываться специальное предупреждение относительно их содержания. Для выдачи и аннулирования лицен­зий, контроля над деятельностью в этой сфере бизнеса, предъявле­ния исков в суды и наложения денежных штрафов предполагалось создать специальный федеральный орган исполнительной власти. Соответствующие изменения должны были вноситься сопутствую­щим законом в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, законы «О средствах массовой информации», «О рекламе» и др. В мае 1999 г. Президент РФ наложил на закон вето после третьего чтения и направил его в согласительную комиссию, которая так и не смогла разрешить возникших разногласий.

4 Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти

Ступенькой ниже стоят нормативные указы Президента РФ, т.е. указы, которые относятся к неопределенному кругу лиц, орга­нов государства, должностных лиц и т.п., содержат общие прави­ла поведения и рассчитаны на многократное применение. Соглас­но ст. 90 Конституции РФ «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». С принятием федеральных законов, регулирующих соответствующую сферу деятельности, нормативные указы президента отменяются.

Некоторые из этих актов имеют отношение к свободе слова и к деятельности средств массовой информации. Например, Указом Президента РФ «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию» № 377 от 20 марта 1993 г. в действующей редакции «в целях поддержания информационной стабильности в условиях экономической и конституционной реформ, обеспечения ответственной информационной политики в демократическом обществе» установлен Минимальный стандарт требований к телерадиовещанию, в котором зафиксировано 10 принципов, предложенных федеральным государственным телерадиокомпаниям, а также территориальным телерадиокомпаниям, финан­сируемым из федерального бюджета.

Обязанность органов государственной власти и должностных лиц реагировать на критику, прозвучавшую в средствах массовой информации, установлена в Указе Президента РФ «О мерах по ук­реплению дисциплины в системе государственной службы» № 810 от 6 июня 1996 года в действующей редакции. В соответствии с ним руководители федеральных министерств и ведомств, органов и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны в трехдневный срок рассматривать сообщения, распрост­раненные в СМИ о нарушениях подчиненными должностными ли­цами федеральных законов и указов Президента Российской Феде­рации, неисполнении или ненадлежащем исполнении соответству­ющими государственными служащими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов. По результатам рассмотрения критических материалов СМИ они обяза­ны в течение двух недель с момента опубликования направлять в редакции итоги рассмотрения с копией в Главное контрольное уп­равление Президента РФ. В случаях выявления по результатам рас­смотрения тяжких последствий, а также преднамеренного характе­ра нарушения федерального законодательства, неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов, указов Прези­дента РФ и вступивших в законную силу решений судов, руководи­тели обязаны направлять материалы в органы прокуратуры.

В соответствии с полномочиями, предоставленными ему по ст. 4 Закона «О государственной тайне», 30 ноября 1995 г. Президент РФ подписал и впоследствии вносил изменения в свой Указ № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». С другой стороны, информация о доходах и имуществе граж­дан подпадает под действие Указа Президента РФ № 484 от 15 мая 1997 года в действующей редакции «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Этим указом утвержден порядок предоставления должностными лицами государства сведений о своих доходах в общероссийские масс-медиа.