Документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований.
Система территориального планирования – это направление внутренней политики и комплекс принципов, методов и инструментов управления развитием научной, проектной, управленческой деятельности, целью которой является оптимальное территориальное размещение и сочетание населения, производства и различных форм природопользования. Система территориального планирования является основой стратегии развития муниципального образования, определяет социально-экономическое и экологическое развитие крупных территориальных образований (регионов).
Система документов стратегического планирования Свердловской области соответствует подходу, заложенному в Федеральном Законе № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4]. Отличительной чертой системы стратегического планирования в области является наличие локального уровня. Так, в г. Екатеринбург разрабатываются стратегии социально-экономического развития административных районов города. Это так называемое низовое стратегическое планирование, появившиеся в последнее время и подтверждающее необходимость трансформации и усложнения объектов стратегического планирования.
В Свердловской области идея жизнеспособной единой системы стратегического и территориального планирования формировалась уже давно, основываясь на опыте разработки стратегии социально-экономического развития крупнейшего города региона, который выявил и отсутствие единых подходов, и необходимость совмещения горизонтов стратегического планирования в границах хотя бы области, и несогласованность документов социально-экономического и территориального планирования. Стратегии муниципальных образований, расположенные на территории Свердловской области, были разработаны в разное время, с применением разных методических подходов, соответственно, их стратегические приоритеты довольно проблематично скоординировать с приоритетами стратегического развития Свердловской области.
Метод стратегического планирования перерос в специализированную отрасль профессиональной управленческой деятельности. Основой эффективной практической реализации целевых программ – это комплексный характер, согласованность по уровням и ветвям власти, а также долгосрочность прогнозов и научность обоснованных целей государственного развития, которые должны быть разработаны в соответствии с принципами объективности, экономической оправданности и достоверности. Стратегический подход гарантирует высокую эффективность и соответствующую результативность управленческой деятельности; позволяет рационально и экономно расходовать Стратегия как инструмент социально-экономического развития региона: от разработки к реализации бюджета; придает прозрачность и повышает открытость государственного сектора, расширяя контрольные возможности общества.
Программно-целевые методы такого типа планирования в государственном управлении рассчитаны на длительный срок реализации, на множественность мероприятий, проведенных во исполнение цели программы и, собственно, на постановку самой этой глобальной цели [22]. Стратегический подход реализуется и в отношении разработки системных решений определённых проблем. Его сущность заключается в выработке и обосновании основных целей социального, экономического и прочего развития, а также разработке системы мероприятий по достижению цели при обеспечении необходимыми ресурсами. Программно-целевой метод применяется как для решения народнохозяйственных, так и локальных проблем. Необходимость планирования при таком методе обусловлена усложнением межотраслевых связей и выходом проблем в одной отрасли за ее рамки.
Межотраслевой и широкомасштабный характер таких проблем требует соответствующего подхода, который, в свою очередь, должен быть комплексным, целенаправленным и обоснованным. Самое главное в программно-целевом подходе – это обеспечение мероприятий, направленных на достижение какой-либо цели соответствующими ресурсами. То есть при данном методе управления одним из главных предварительных действий является планирование, в том числе и финансовое. Говоря о методах стратегического планирования в государственном управлении, нельзя забывать, что именно в этой сфере вопросы финансирования стоят наиболее остро, так как финансирование производится из бюджета, где средства ограничены. Также нужно помнить о фактической обоснованности проблем, на решение которых направляются ресурсы и последовательности мероприятий, которые планируется проводить во исполнение цели программы [14].
Стратегическое долгосрочное планирование обычно осуществляется путем принятия программных актов, где закреплены цели и задачи программы, а также ряд мероприятий, которые требуют уточнения и развернутого продолжения в отраслевых актах. Разработка целевых программ для решения вопросов государственного значения приобрела большие масштабы за последние годы, это связано как с прогрессом методик управления, так и с преимуществами стратегического метода планирования [17].
Стратегическое планирования социально-экономического развития субъектов РФ, в условиях необходимости обеспечения конкурентоспособности территории, имеет исключительное значение. Законом о стратегическом планировании устанавливается, что комплексное развитие регионов РФ осуществляется на основании положений стратегии социально-экономического развития, которая разрабатывается органами власти субъекта РФ на долгосрочный период. Стратегия развития региона устанавливает приоритеты, цели и задачи социально-экономического развития, ожидаемые результаты реализации, показатели достижения поставленных целей и оценку достигнутых результатов. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ является основополагающим актом регионального стратегического планирования: на ее основе принимаются государственные программы, схемы территориального планирования и иные нормативные акты. Соответственно, стратегия социально-экономического развития является основой нормативного обеспечения стратегического планирования развития территорий в РФ, от сути и содержания которой напрямую зависит эффективность реализации отраслевой и межотраслевой региональной политики.
Для обеспечения взаимоувязки стратегических приоритетов развития региона и стратегических приоритетов отдельных муниципальных образований, расположенных на ее территории, было принято решение актуализировать стратегий социально-экономического развития всех муниципальных образований с применением единых методических рекомендация [26, с. 119].
Методические рекомендации по разработке (актуализации) стратегий социально-экономического развития муниципальных образований были разработаны и утверждены Министерством экономики и территориального развития Свердловской области. При формировании методики была учтена необходимость выстраивания взаимосвязи между документами социально- экономического и территориального планирования (в идеальном случае – одновременной подготовки стратегии и генерального плана) и совмещение горизонтов стратегического планирования различного уровня и выстраивание единой системы показателей [19, с. 27].
Важную роль сыграл организационной аспект процесса разработки стратегий. В целях координации стратегий отраслей и муниципальных образований сформирована система экспертных советов и открытого рассмотрения проектов стратегических документов на Совете стратегического развития с участием администраций муниципалитетов, отраслевых органов исполнительной власти области и представителей региональных экспертных советов «Наука», «Бизнес», «Общественность», «СМИ». По состоянию на 01 января 2020 года утверждены 73 стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области и 23 отраслевые и межотраслевые концепции стратегий социально-экономического развития Свердловской области [4].
Впервые по единой методологии одновременно подготовлены отраслевые стратегии и стратегии развития всех городских округов и муниципальных районов. Уникальность подхода и сложность в его реализации заключались в необходимости формирования связей между социально-экономическим и территориальным планированием в рамках одного документа, а также увязке региональных отраслевых и муниципальных приоритетов.
Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее Указ – № 204) по ключевым направлениям экономического и социального развития создают важную программу действий по формированию нового облика страны и ее регионов. Достижение заявленной цели заставляет пересмотреть некоторые приоритеты, обозначенные в областной стратегии, и требует большей мобилизации ресурсов. На сегодня это одна из первоочередных задач при разработке и актуализации региональных стратегических документов [30, с. 34].
Муниципальные стратегии, отраслевые и межотраслевые концепции стратегий социально-экономического развития Свердловской области соответствуют по своим целям, задачам и значениям показателей, включенных в стратегии, Указу № 204 ввиду формирования их уже после его принятия, что было заложено в методике их подготовки. Стоит отметить трудности с точки зрения тех или иных управленческих процедур, связанных с тем, что в Федеральном законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4] нет указаний на национальные проекты как на документы стратегического планирования. Это вызывает неоднозначность в понимании их места в системе управления [32, с. 57].
Следует отметить, во-первых, усложнение объектов стратегического планирования. Первые стратегии были разработаны в крупнейших городах Российской федерации, то сегодня система стратегического планирования охватывает отдельные муниципальные образования, сельские поселения, агломерации, макрорегионы, формируются мега проекты развития (например, «Уральское созвездие») и т.п. Однако, увеличение числа стратегических документов не всегда приводит к улучшению их качества. С другой стороны, уменьшение количества документов стратегического планирования не сможет проблемы согласованности документов. Следует активизировать внедрение системы цифрового стратегического планирования Свердловской области, что приведет к сокращению цикла принятия управленческих решений и повышению их эффективности [7, с. 11]. Во-вторых, несовершенство законодательства в сфере стратегического планирования, принятого в разные годы, приводит к отсутствию полного согласованного методического обеспечения для разработки стратегий на разных территориальных уровнях.
В-третьих, отсутствует эффективная координация процессов стратегического и территориального планирования и управления, вертикальная и горизонтальная интеграция документов стратегического планирования территорий и отдельных отраслевых стратегий. Приоритеты регионального уровня не совпадают с приоритетами федерального, или приоритетами отраслевых стратегий. Следует обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса, сосредоточив концентрацию финансовых ресурсов на наиболее приоритетных направлениях [22, с. 271].
В-четвертых, в условиях ограничительных мер в период пандемии COVID-19 требуется поиск баланса между охраной здоровья и восстановлением экономики путем интеграции в существующие программы и проекты дополнительных мер по поддержке бизнеса и улучшения условий жизни населения, своевременная актуализация стратегических документов на всех уровнях [27, с. 15]. Более активное внедрение цифровых технологий в стратегическом планировании и прогнозировании (цифровые платформы, живые лаборатории, цифровые двойники) на всех его этапах приведет к большей согласованности действий участников стратегического планирования на всех уровнях государственного управления в достижении стратегических приоритетов.
Вывод по первой главе.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что для успешной реализации национальных проектов, достижения на местах поставленных в национальных проектах целей необходимо не только согласование с действующими или вновь подготовленными документами стратегического планирования, но применение наиболее эффективных методов управления. Достижение определенных результатов в установленный срок с использованием ограниченных ресурсов, как финансовых, так и кадровых, является определяющим признаком проектной деятельности, именно переход к проектному управлению начиная с муниципального уровня будет способствовать повышению эффективности государственного управления страны в целом.
Внедрение проектной
деятельности в органах государственной власти на сегодняшний момент является серьезной
задачей, в решении которой должны принимать реальное участие все уровни власти.
Реализация национальных проектов осуществляется не только федеральными и
региональными органами государственной власти, но и органами местного
самоуправления, а также с привлечением организаций (юридических лиц), путем
реализации конкретных проектов на конкретных территориях, это создает
предпосылки организации проектной деятельности на все уровни управления
государственной власти, начиная с муниципальной власти Свердловской области.
2 Анализ системы стратегического и территориального планирования (на примере Свердловской области)
2.1 Тенденции системы стратегического и территориального планирования в Свердловской области
Система - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определённую целостность, единство. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ [2] территориальное планирование – это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или региональных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, региональных образований [29, с. 18].