В «зону оптимальности» соотношения централизации и децентрализации в управлении отраслями экономики и иными сферами общественной жизни входит такое условие, как разграничение компетенции центральных и местных органов управления. Вполне очевидно, что система органов «по вертикали» обеспечивает учет в деятельности нижестоящих органов (областных, городских, районных) общегосударственных интересов, объединение в одно целое всей системы исполнительных органов республики. В то же время в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий.
Роль принципа оптимального сочетания централизации и децентрализации возрастает в связи с реализацией Стратегии «Казахстан -2030» в части создании компактного и профессионального Правительства, сконцентрированного на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций (Приоритет 7). Речь идет о четко налаженной межведомственной и межрегиональной координации, расширении полномочий и повышении ответственности министров, их подотчетности и контроле за их деятельностью, децентрализации внутри министерств от центра к регионам и от государства в частный сектор. В данном направлении требуется разработка методики функционального анализа центральных и местных исполнительных органов и программы децентрализации государственных функций. Цель этой работы - выявить функции, которые подлежат передаче местным исполнительным органам и негосударственным организациям.
Международное сотрудничество - принцип, вытекающий из деятельности Республики Казахстан по решению внешнеполитических задач. В соответствии с Конституцией (ст. 8) Республика Казахстан признает и уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров.
Непосредственным участником международных отношений выступает государство как носитель суверенитета республики. Президент Республики Казахстан как глава государства представляет республику как внутри страны, так и в международных отношениях. Что касается Правительства, то в соответствии с его компетенцией оно разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности и безопасности, организует их осуществление; вырабатывает меры по проведению внешней политики республики. От имени государства практической работой по развитию международных отношений руководит Министерство иностранных дел Республики Казахстан. Оно же осуществляет в установленном порядке международные связи с зарубежными странами и обеспечивает выполнение относящихся к данной области обязательств республики, вытекающих из договоров и соглашений, заключаемых с иностранными государствами.
В соответствии с принципом международного сотрудничества расширяются внешнеполитические, экономические и культурные связи Республики Казахстан с другими государствами.
Конституционные (основные) принципы государственного управления дополняются отраслевыми. Служебная роль отраслевых принципов состоит в том, что они составляют основу для отграничения одной отрасли управления от другой. Известно научное положение о том, что основной структурной закономерностью управления является определяющая роль объекта по отношению к цели, субъектам и принципам управления. В связи с этим формирование системы отраслевых принципов находится в зависимости от качественных особенностей отраслей как объектов управления.
В отличие от конституционных принципов, имеющих всеобщий характер и широкое применение, отраслевые отражают специфические особенности государственного управления в отдельных отраслях экономики, социальной сферы и административно-политического строительства. Отраслевые принципы управления фиксируются в законодательных актах, регулирующих соответствующие области общественных отношений.
Отраслевые принципы государственного управления в сфере экономики формируются под воздействием закономерностей становления и развития рыночных отношений в республике. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030» определены основные принципы, на которых строится стратегия экономического роста, базирующегося на сильной рыночной экономике, активной роли государства и привлечении значительных иностранных инвестиций. Речь идет о таких основополагающих, имеющих принципиальное значение, положениях, как ограниченное вмешательство государства в экономику при его активной роли, в контроле за соблюдением рыночных правил, оказание помощи и стимулирование активности частного сектора и национального капитала; изменение роли государства как гаранта свободной экономики путем установления рыночных правил и обеспечения их соблюдения, либерализации цен, укрепления института частной собственности; создание юридической системы, защищающей право собственности и выполнение контрактов; усиление активной индустриальной политики диверсификации производства и т.д.
Принципы государственного управления в социальной сфере основываются на специфических особенностях отраслей данной сферы, их духовного (нематериального) характера, содержания и идеологической направленности деятельности разнообразных по профилю и формам собственности учреждений и организаций. Например, в Законе Республики Казахстан от 7 июня 1999 года «Об образовании» сформулированы следующие принципы государственной политики в области образования: равенство прав всех граждан республики на образование; доступность образования всех уровней для населения; светский характер образования; стимулирование образованности личности и развитие одаренности; непрерывность процесса образования, обеспечивающего преемственность его ступеней, единство обучения и воспитания и др.
Отраслевые принципы государственного управления в административно-политической сфере основываются на долгосрочных приоритетах обеспечения национальной безопасности, внутриполитической стабильности и консолидации общества; успешного решения внешнеполитических задач, получивших развернутую характеристику в Стратегии развития Казахстана на период до 2030 года. В этой сфере принципы отражают специфические особенности управления в области обороны, национальной безопасности, внутренних дел, юстиции, прокуратуры и иностранных дел. Например, согласно Закону Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. №2707 «Об органах внутренних дел в Республике Казахстан» с изменениями им дополнениями от 29 декабря 2004 года (ст. 3) деятельность органов внутренних дел строится на принципах законности, единоначалия, гласности, взаимодействия с другими государственными органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами, населением; организация и деятельность органов прокуратуры осуществляется на следующих принципах: централизации системы органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному Прокурору республики; независимости в своей деятельности от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и других общественных объединений; запрете вмешательства в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих полномочий; обязательности актов прокурорского надзора, вынесенных на основании и в порядке, установленном законом, для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан и др.
В теории управления и государственной практике сложились определенные принципы построения структур государственных органов и на их основе разработана типология этих структур. При этом определяющее влияние на содержание управления и его организационную структуру оказывают конституционные (основные) принципы государственного управления, дополняемые отраслевыми принципами. Например, если принцип единства государственной власти и управления имеет всеобщий характер и выражает организационно-политическую сущность государства, то принципы территориально-отраслевой и оптимального сочетания централизации и децентрализации ближе к непосредственному формированию структуры государственных органов и установлению их компетенции. Своей «гранью» представлены в организации и деятельности государственного аппарата принципы законности, равноправия граждан на участие в государственном управлении, учета общественного мнения и гласности и др.
Иначе говоря, принципы управления как фундаментальные категории государствоведения имеют особый механизм влияния на построение и функционирование государственного аппарата в целом и каждого органа в отдельности. В то же время они не дают готовых «рецептов» для построения каждого государственного органа. Здесь имеется в виду творческое применение принципов управления как исходных идей (положений) в процессе разработки конкретных организационных форм построения госоргана.
В качестве основных организационно-технических принципов построения государственного аппарата принято считать линейный, функциональный и линейно-функциональный. В государственной практике они сложились на основе соответствующих форм разделения управленческого труда между отдельными органами и внутри каждого органа. Им соответствуют три типа структуры государственных органов: линейный, функциональный и линейно-функциональный. Каждый из указанных типов имеет свои особенности и характерные черты. Это связано, с одной стороны, с характером взаимодействия между структурными подразделениями внутри государственного органа, а с другой - характером взаимоотношений с внешними организациями (нижестоящими, вышестоящими и др.).
При такой организационной структуре каждое подразделение осуществляет весь комплекс функций и полномочий в отношении подведомственных объектов и несет ответственность за порученный участок управления и результаты деятельности в целом. В построении органа воспроизводятся структурные элементы вышестоящих и нижестоящих уровней управления. Линейная связь в этом случае обеспечивает единство и согласованность в работе соподчиненных звеньев управления. При данном типе структуры госорган оказывает непосредственное, прямое воздействие на подчиненные организации и, соответственно, вправе принимать решения, обязательные для тех, кого это касается.
Линейный тип построения государственного органа имеет как положительные стороны, так и недостатки. К положительным относятся, прежде всего, простота структуры и оперативность рассмотрения всех вопросов функционирования госоргана. Данный тип структуры применяется в тех случаях, когда объем работы госоргана невелик и по своей сложности не требует специализации труда сотрудников. Здесь легче осуществлять контроль за работой исполнителей, поскольку каждый работник подчиняется только одному руководителю и получает от него все указания, а также поддерживать служебную дисциплину. Оперативность решения управленческих задач обеспечивается благодаря простоте процедур согласования работы между сотрудниками госоргана, установлению полной ответственности структурного подразделения за все стороны своей работы перед вышестоящим звеном управления.
В то же время линейный тип структуры государственного органа имеет недостатки. В частности, нечеткая специализация в осуществлении функций управления неизбежно снижает общий уровень работы госоргана и качество принятия решений; отсутствие функционального разделения труда не способствует росту квалификации управленческих кадров и более углубленному овладению ими навыками выполнения отдельных элементов «технологии» управления; с увеличением численности управленческого персонала могут появляться промежуточные структурные звенья «по вертикали» и, соответственно, последовательно соподчиненные друг с другом должностные лица и др.
Функциональный тип построения государственного органа основывается на специализации функций управления. В отличии от линейного типа, при котором внутриорганизационные отношения органа включают одновременно все функции, функциональный тип охватывает структурные подразделения, специализирующиеся на выполнении отдельных функции (либо подфункций). Например, Агентство по стратегическому планированию Республики Казахстан по своей природе и социальному назначению является функциональным органом. Он осуществляет разработку государственных стратегических планов, межведомственную и межотраслевую координацию деятельности госорганов при разработке и реализации этих планов и государственных программ. Соответственно, Агентство для реализации возложенных на него задач и осуществления своих функций имеет право в установленном законодательством порядке запрашивать и получать от государственных органов, должностных лиц и организаций материалы по вопросам, относящимся к его компетенции; устанавливать для госорганов формы и сроки отчетности по реализации стратегических планов и другие полномочия. Внутри Агентства объем работы выполняется в порядке разделения труда двумя департаментами: один выполняет функцию стратегического планирования и контроля, другой занимается социально-экономическим анализом политики государства в этой области, результатов деятельности хозяйствующих субъектов, работающих в стратегических секторах экономики; и др.
Преимуществами функционального типа структуры государственного органа является то, что здесь имеет место узкая специализация управленческого труда, позволяющая более квалифицированно и качественно обеспечить выполнение порученного участка работы (функции, подфункции, операции); представляется возможным установить заранее квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие соответствующих государственных должностей; создаются предпосылки к сокращению ненужных промежуточных звеньев госоргана и установлению ответственности за выполнение конкретной функции (подфункции, операции); и др.
В числе недостатков функционального типа структуры можно назвать следующие: узкая специализация работников не позволяет использовать их в случае необходимости на других участках работы внутри госоргана; одновременная подчиненность нескольким функциональным руководителям создает предпосылки для возможных разногласий в принятии решений; «размывание» ответственности функциональных звеньев за работу подведомственных объектов в целом; и др.
Линейно-функциональный тип основан на сочетании линейных и функциональных начал построения государственного органа. При данном типе структуры представляется возможным обеспечить сочетание разнородных звеньев внутри органа и учесть положительные стороны двух предыдущих типов организационных структур. В качестве примера рассмотрим структуру Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. Здесь имеются как отраслевые структурные подразделения (департаменты трудовых отношений, социального развития, занятости и др.), так и функциональные (департамент финансов и экономического анализа, управления по организации работы аппарата, юридическое управление, отдел кадровой работы). Характер связи между ними не однозначен, ибо они соединяют в одно целое однородные и неоднородные структурные звенья. Различия этих звеньев и связей между ними обусловлены, в конечном счете, разносторонностью функций управления и механизма их обеспечения. В структуре Министерства видны два уровня руководства (министр, руководители линейных и функциональных структурных подразделений) и, соответственно линии движения управленческой информации (руководитель органа - руководитель структурного звена - исполнитель). Что касается функциональных подразделений, то их связи с линейными звеньями Министерства является функциональными. Это означает, что информация, исходящая от них (в виде рекомендаций, указаний и т.п.), поступает к руководителям линейных подразделений, а последние доводят ее до конкретных исполнителей. Внутри отраслевых структурных подразделений отношения между руководителем и исполнителями основаны на линейных связях, то есть руководитель сохраняет за собой все властные полномочия по руководству подчиненными работниками.
Важнейшим условием эффективной работы государственного органа является правильное установление компетенции линейных и функциональных структурных подразделений, с тем, чтобы исключить возможность вмешательства в дела друг друга. Причем указания функциональных служб могут касаться только специального круга вопросов, а не всей их деятельности. Система линейного подчинения структурных подразделений госоргана с учетом характера и особенностей его компетенции закрепляется в соответствующей организационной схеме. Каждый работник должен знать, кому он непосредственно подчинен и кто вправе давать ему указания и по каким вопросам помимо своего руководителя.