По данным рисунка 2 видно, что направления расходования средств в бюджете региона на поддержку аграрного производства дублируются с расходами федерального бюджета. Данный факт объясняется недостаточностью выделяемых из федерального бюджета средств для поддержки приоритетных направлений.
Механизм государственной поддержки сельского хозяйства региона представляет собой многоблочную самоорганизующуюся систему, структурные элементы и компоненты которой оформлены институционально, включают научное обоснование, контроль, анализ и учет за использованием бюджетных средств[39].
Однако, по нашему мнению, отдельные блоки организационно-экономического механизма государственной поддержки сельского хозяйства региона в условиях вступления России в ВТО и взятого курса на импортозамещение сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия требуют совершенствования.
Так, вопросы оказания бюджетной поддержки сельским товаропроизводителям России нашли отражение только в ФЗ «О развитии сельского хозяйства», где определены ее направления и условия предоставления. Однако, в документе отсутствуют единые правила и алгоритмы оказания государственной поддержки аграрному производству на всех уровнях государственной власти.
Кроме того, процессы глобализации мировой экономики требуют от государства создания предпосылок поддержания рыночного равновесия между спросом и предложением продовольственных товаров, разработки нормативно-правового инструментария регулирования уровня доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей и механизма взаимодействиях всех участников аграрного рынка при обеспечении продовольственной безопасности страны.
В этой связи нельзя не согласиться с мнением академика Г.В. Беспахотного, что в целях совершенствования нормативно-правовой базы сложившегося механизма государственной поддержки сельскохозяйственного производства в России, необходимо принятие новых законов, среди которых: «О государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей», «О государственном регулировании рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия», «О продовольственной безопасности».
Многими экономистами-аграрниками констатируется факт, что сегодня в России при распределении бюджетных субсидий отсутствует механизм обеспечивающий получение ожидаемого результата[22], не создана единая методология планирования, распределения и оценки эффективности использования бюджетных средств[13], выделяемых на поддержку отрасли, не определены приоритеты, той или иной формы государственной поддержки (рис. 4)[33].
Исходя из содержания условий вступления России в ВТО, в настоящее время необходима разработка алгоритма расчета и применения единого интегрированного коэффициента государственной поддержки сельскохозяйственного производства заменяющего номенклатуру субсидий предоставляемых в настоящее время, тем самым увеличивая расходы на меры «зеленой корзины», которые не попадают под обязательства по сокращению.
Рисунок 4 - Система государственной поддержки сельского хозяйства*
*)По данным источника [65]
Таким образом, механизм государственной поддержки аграрного сектора экономики в современной России должен быть гибким, направленным на стимулирование роста валового отраслевого продукта в расчете на душу населения, способствующим укреплению финансовой устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей, формирующим эффективное аграрное производство и адаптированным к условиям глобализации мировой экономики.
1.2 Социально-экономические программы как инструмент реализации поддержки аграрного производства
В современных условиях либерализации внешней торговли, роль государства в регулировании аграрного производства сводится не к позиции кейнсианской школы, а к точке зрения современного институционально-социологического направления. В частности, к активному участию государства в формировании институциональной среды путем разработки и совершенствования социально-экономических программ.
Так, посредством социально-экономических программ государство вмешивается в жизнь рынка в той степени, которая необходима как для поддержания устойчивости и макроэкономического равновесия, а так и для обеспечения действия механизма конкуренции или для контроля тех рынков, на которых условия вполне свободной конкуренции неосуществимы. Целевые программы, обеспечивая сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности, содействуют интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов.
Однако, в современный период в определенном значении утеряна управляемость процессом разработки и реализации целевых программ, отчего основным элементом в управлении АПК является планирование, а в его состав входит создание целевых программ, соответствующих требованиям повышения управляемости как процессом их разработки, так и реализации. В настоящее время отсутствует понятный и в тоже время эффективный механизм госуправления целевыми программами, установленные цели не выполняются, а предоставленная господдержка АПК недостаточна для реализации программ. В связи с этим важное значение обретает изучение содержания процесса экономического регулирования развития АПК и создание способов по его совершенствованию на основе использования комплексного программно-целевого подхода.
Исследования показали, что программно-целевой метод наиболее эффективен и при решении комплексных социальных проблем. Он дает возможность наиболее полно и в то же время детально охватить весь объем задач, что позволит обеспечить повышение качества и уровня жизни населения. В условиях дефицита финансовых и материально-технических ресурсов только программно-целевой метод обеспечивает конкретную направленность государственной поддержки аграрному сектору[28].
Целевая программа устанавливает основную проблему, описывая все уровни ее решения и требуемые для этого ресурсы, позволяет проконтролировать расходование выделенных средств и степень достижения установленной цели. Кроме того, целевые программы дают возможность направить дефицитные ресурсы на наиболее важные аспекты, поэтому являются эффективным инструментом государственного регулирования АПК.
Согласно словарю экономических терминов, «программа»- это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5,10 лет и более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям[59].
Программно-целевые методы обеспечивают составление плана в виде программы, то есть комплекса задач и мероприятий, объединенных одной целью и приуроченных к определенным срокам.
Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических, природоохраняемых и научно-технических процессов:
- пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности;
- временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
Мировой опыт свидетельствует о применении программно-целевой метода в странах Европейского Союза, США, Японии для решения стратегически важных задач развития, когда необходимо собрать все ресурсы для достижения конкретных целей. В США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80 %, тогда как в России только 10%[61].
Ученые единодушны во мнении, что программно-целевой метод управления не является чем-то новым. Его разработка и применение имеет определенную историю и опыт[14]. В широком смысле он представляет собой развитие и углубление комплексного подхода к решению проблем управления. Более чем полувековой мировой опыт по внедрению и совершенствованию программно-целевого бюджетирования позволяет выделить следующие достоинства этого подхода.
Во-первых, финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям.
Во-вторых, программы разрабатываются на основе общих целей и стратегических приоритетов.
В-третьих, программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития.
В-четвертых, для решения задач, руководитель вправе самостоятельно выбирать оптимальное решение в рамках отведенных для этого средств.
В-пятых, проект бюджета целевой программы представляется в такой форме, которая позволяет четко проследить цели и приоритеты на планируемый период, выраженные как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности. Базовым понятием программно-целевого подхода является «программа».
Целевая программа обладает свойствами самоорганизации и саморазвития. Она предоставляет возможность получить более эффективный результат в отличие от применения «затратного» метода планирования, так как программно-целевой метод предусматривает увязку планирования с ресурсами, а также проведение действенного контроля по созданию программы и по ее реализации. При программном управлении за счет получения новых знаний создается дополнительный «программный продукт» для совершенствования и развития структуры программы, более полного достижения поставленных целей. Таким образом, программы представляют собой комплекс мероприятий, необходимых для достижения запланированных целей и задач. В каждую программу, как правило, включается описание(рис.5):
Рисунок 5- Базовая структура программы*
*) Составлено автором
Программно-целевой метод планирования и управления используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира и уже зарекомендовал себя как эффективный инструмент реализации государственной экономической и социальной политики. Например, одной из первых стран, сделавших акцент на результативное управление посредством целевых программ стали Соединенные Штаты Америки, которые начиная с середины 50-х годов 20 в. используют программно-целевой метод как в управлении в целом экономикой страны, так и в частности сельским хозяйством. Так, в современный период в министерстве сельского хозяйства США функционирует 17 служб и агенств направленных на достижение основных целей формирующих стратегию развития сельского хозяйства США:
упрочение конкурентоспособности американского сельского хозяйства;
обеспечение устойчивости фермерских хозяйства;
повышение уровня жизни в сельской местности США;
защита сельского хозяйства от эпизоотий и биологических вредителей;
улучшение питания и здоровья;
охрана природных ресурсов и окружающей среды[29].
Реализация целей строится на основе пакета разнообразных государственных программ поддержки и развития сельскохозяйственного производства, представляющих собой в совокупности комплекс прямых и косвенных мер регулирования аграрного сектора экономики, объединяющих всех участников продовольственного рынка - от фермера до конечного потребителя.
К прямым мерам регулирования агропроизводства в США можно отнести многочисленные программы поддержки уровня доходов фермеров и содействия внешнеэкономической деятельности. Затраты на реализацию этих мер составляют всего 15% бюджета министерства сельского хозяйства США. Остальные 85% приходятся на косвенные меры, реализуемые по линии продовольственных программ (67%), программ охраны природных ресурсов и окружающей среды (8,5%), сельского развития (4,4%),научных исследований и образования (2,4%), регулирования рынка (1,7%)[33].
Однако, как было сказано выше, США - не единственное государство, которое реализует программно-целевой метод, кроме них в управлении государством его реализуют: Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, Турция, Таиланд, Венгрия, Болгария и другие[3].
Так ,во Франции начался переход к системе программно-целевого управления в 2001 г. с принятием конституционного закона о государственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах.
В Австралии основное внимание властей сфокусировано на конечных результатах деятельности государства, а также на распределении средств бюджетных программ в соответствии с этими целями посредством среднесрочного бюджетного планирования [13].
В Канаде начиная с 1994 года формируется Отчет о реализации программ расходования бюджетных средств, целью которого является установление эффективности расходования ресурсов федерального правительства на программы и деятельность, приносящие наибольший социально-экономический эффект и повышающие удовлетворенность граждан государственными услугами[15].
С позиции системы планирования и прогнозирования развития аграрного производства необходимо чтобы программы социально-экономического развития выражали глубоко продуманную стратегию и тактику осуществления производственно-хозяйственной деятельности, способствовали повышению конкурентоспособности аграрного сектора, были направлены на борьбу с бедностью и повышение социально-экономического уровня жизни в сельской местности.