Позднее в 2002 г. Высший Арбитражный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: поскольку в п. 14 ст. 12 Закона Российской Федерации «О плате за землю» имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения органов государственной власти и управления, Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе воспользоваться данной льготой - Банк России, его учреждения и структурные подразделения, действующие в составе территориальных учреждений, не являются плательщиками земельного налога, поскольку Банк России относится к органам государственной власти и образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Тот факт, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию власти, следует из ст. 71, 75 Конституции РФ и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В настоящее время суды исходят из той позиции, что статус Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти установлен ст. 75 Конституции РФ И. Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе пользоваться льготами по плате за загрязнение окружающей природной среды, по сбору на содержание милиции».
Поэтому проблема состоит в том, к какой системе органов он относится. Осложнение вызывают положения ст. 75 Конституции РФ, гласящие, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Здесь непременно возникает проблема взаимодействия Банка России не только с другими органами исполнительной власти, но и Правительством РФ. Упоминание о других органах власти позволяет предположить, что Центральный Банк РФ является органом государственной власти. Этой точки зрения придерживается, например Я. А. Гейвандов, обосновывая свою позицию следующими доводами:
)закрепление конституционных положений о Банке России в разделе «Федеративное устройство», посвященном государственному устройству страны и разграничению полномочий между Российской Федерацией и её субъектами;
)возложение на Банк России функций и полномочий по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования, находящихся в ведении Российской Федерации;
)предоставленные Банку России полномочия по изданию нормативных актов;
)наделение Банка России государственно-властными полномочиями по осуществлению банковского и валютного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допущенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законодательства.
При этом Центральный банк Российской Федерации не входит в систему органов исполнительной власти.
Представители изложенных выше обеих точек зрения сходятся во мнении, что Центральный банк Российской Федерации не должен входить в систему исполнительной власти. Тем не менее, для Центрального банка РФ реализация государственного управления в банковской системе является одной из главных задач. Средствами банковского регулирования Банк России проводит в жизнь государственную экономическую политику. В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что более широкое понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть». Так, А.П. Алёхин и Ю.М. Козлов отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти». Следовательно, система органов государственного управления включает в себя не только субъектов исполнительной власти, но и иные звенья государственного управления по реализации их задач и функций. Это подтверждает вывод о том, что Банк России является субъектом, осуществляющим управленческую деятельность в сфере денежно-кредитной системы, но не относящимся к субъектам исполнительной власти.
Однако есть и другое мнение, согласно которому Банк России является государственным органом и входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ. Это находит подтверждение и в судебной практике. Системное толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и ст. 4 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» позволяет признать, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти.
И, кроме того, Банк России обладает практически всеми признаками органа исполнительной власти, выделяемыми в научной литературе. Таким образом Центральный банк Российской Федерации:
имеет государственно-правовую природу и наделен особыми государственно-властными полномочиями (например, проведение проверок, направление предписаний об устранении выявленных правонарушений, применении мер принуждения);
создан для реализации функций Российской Федерации в области денежно- кредитной политики;
осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами деятельности органов исполнительной власти;
его главная задача - это правоисполнительная деятельность в соответствующей сфере;
деятельность носит управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер, в результате которой решаются государственные задачи, имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами;
имеет организационную структуру (учреждение государственных должностей и функциональных структурных подразделений, способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, полномочий и функций);
обладает специальной компетенцией;
имеет право на нормотворческую деятельность;
Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерация (Банке России)» предусмотрена ответственность Банка России и его должностных лиц;
обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать;
не имеет прямого финансирования из федерального бюджета, расходы осуществляет за счет собственных доходов, но использование доходов строго регламентировано законом.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что хотя формально Банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, тем не менее, в практических целях по совокупности признаков и организационно-правовой сути его можно определить как орган исполнительной власти особого рода, самостоятельно осуществляющий возложенные на него функции, обладающий необходимыми для этого полномочиями, специальной компетенцией 1 и взаимодействующий с другими органами исполнительной власти. Данный тезис находит подтверждение в судебной практике. Такое допущение позволяет себе и законодатель, когда при формулировании правовых норм в нормативных актах Банк России включается в совокупность органов исполнительной власти и судебные органы, распространяющие на Банк России нормы, регулирующие статус и деятельность органов исполнительной власти.
Тем не менее, по законодательству Банк России не входит в систему органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Банк России в ограниченном объеме занимается экономической деятельностью, частично обусловленной его законодательно закрепленными за ним функциями и задачами. Следовательно, правомерно возникает вопрос, как его статус вписывается в теорию административно-правовых отношений, где необходимым признаком является наличие органа исполнительной власти в качестве субъекта управления.
Осуществление Банком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не совершаются независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками (продажа государственных облигаций, переучет векселей и т. д.), он прежде всего оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно-кредитной политики.
Таким образом, главной особенностью правового положения Банка России в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи - управлению в сфере денежно-кредитных отношений- Поэтому Банк России - орган государственного управления.
центральный банк бюджетный правовой
Центральный банк Российской Федерации (ЦБР) возглавляет банковскую систему государства, влияя на реализацию государственной экономической политики и обеспечение экономической безопасности страны в сфере кредитно-денежных отношений. Раскрытие сущности содержания деятельности Банка России в механизме регулирования экономики можно представить характеристикой его основных функций, которые, в свою очередь, невозможны без понимания их значения для субъекта, которому их выполнение необходимо. Поэтому остановимся на установлении субъектов и их потребностей, которым необходимо функционирование Банка России.
Из содержания ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» «Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью» следует, что субъектом, которому необходима деятельность ЦБР, выступает государство. Оно осуществляет прямое управляющее воздействие на деятельность Банка России посредством создания Национального банковского совета, образованного из представителей трех ветвей власти: двух от членов «верхней палаты» Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (СФ ФС РФ), трех - от депутатов «нижней палаты» Государственной Думы (ГД РФ), трех - от Президента Российской Федерации, трех - от Правительства Российской Федерации и Председателя Банка России (п. (г) ст.83, п. (в) ст. 103 Конституции РФ, ст. 12 Закона о ЦБ РФ).
Сущность деятельности Банка России раскрывают цели создания его государством, сформулированные в ст. 3 Закона о ЦБ РФ: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России и, следовательно, в качестве основных целей не раскрывается.
Поскольку государство создало ЦБ РФ для своих нужд, то именно они и определяют сущность деятельности Банка России: удовлетворение потребностей государства, во-первых, в хранении принадлежащих ему средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, и, во-вторых, в осуществлении с ними операций без взимания комиссионного вознаграждения, а кроме них со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации, средствами местных бюджетов, а также при обслуживании государственного долга Российской Федерации и операций с золотовалютными резервами. Данная функция закреплена в ст. 4 п. 6-7 и ст. 23 Закона о ЦБ РФ, ее реализация проявляется в динамике изменения доли средств на счетах Банка России, принадлежащих государству. Надо отметить, что доля средств на счетах, принадлежащих государству, составляет большую часть всех средств, находящихся на счетах в Банке России, и сохраняет тенденцию роста.
Между тем, доля средств кредитных организаций-резидентов в последние годы уменьшается, что указывает на усиление функции хранения Банком России средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Это подчеркивает значимость возложенной на Банк России основной функции хранения средств государства и осуществления с ними операций, причем без взимания комиссионного вознаграждения.
Основными определяющими функциями деятельности ЦБР являются вмененные ему п.п. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ: денежная эмиссия рубля, защита и обеспечение его устойчивости. Они также закреплены в ст. 3 Закона о ЦБ РФ. Цель выпуска наличных денег Банк России объясняет необходимостью обеспечения своевременного и полного удовлетворения потребности населения и хозяйствующих субъектов в наличных деньгах. В этом он видит реализацию функции по поддержанию устойчивости национальной валюты и бесперебойном обеспечении платежного оборота банкнотами и монетой.
Критерием устойчивости налично-денежной компоненты национальной валюты ЦБР считает показатель ее достаточности для бесперебойного платежного оборота населения и хозяйствующих субъектов в спонтанно происходящих актах платежей, которые неэффективно организовывать на безналичной основе. Вместе с тем, просматривается политика ЦБР к сокращению потребности участников платежного оборота в наличных деньгах. Анализируя выполнение функции по денежной эмиссии рубля, следует учитывать, что наличная денежная эмиссия вторична от безналичной эмиссии денег, которую также регулирует Банк России.
Следующая важнейшая функция Банка России - защита рубля. Банк России осуществляет в процессе своей деятельности постоянную борьбу с подделкой денежных знаков посредством проведения экспертиз. Так, например, в 2008 г. им было проведено 1,24 млн. экспертиз денежных знаков Банка России, в которых выявлено 60,8% из 133864 поддельных банкнот и монет. Это указывает на определяющую роль Банка России в деятельности защиты рубля.
К числу основных функций Банка России относятся также те, по которым его отчет, согласно ст. 25 Закона о ЦБ РФ, рассматривают ветви власти: Государственная Дума, Президент Российской Федерации, а также Правительство Российской Федерации. Ключевыми из них являются:
отчет по реализации мероприятий единой государственной денежно-кредитной политики, проведенных Банком России с анализом выполнения основных параметров единой государственной денежно-кредитной политики;
годовая финансовая отчетность Банка России.
Для организации деятельности по реализации единой государственной денежно-кредитной политики в соответствии со ст. 45 Закона о ЦБ РФ Банк России, в лице его Совета директоров и во взаимодействии с Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 18 Закона о ЦБ РФ), разрабатывает проект «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий период». Подготовленный проект, согласно ст. 13, представляется на рассмотрение Национальному банковскому совету. В случае одобрения проекта, он, в соответствии со ст. 18 и 45, представляется в Государственную Думу, где профильный комитет готовит на него заключение. В случае возникновения замечаний и рекомендаций, заключение может быть возвращено для доработки к заданному сроку. При положительном заключении, на основании ст. 5 Закона о ЦБ РФ проект рассматривается на заседании Государственной Думы, где выносится решение: «принять к сведению».
До принятия решения Государственной Думы, могут проводиться экспертизы разными негосударственными организациями по поручению Ассоциации российских банков о целесообразности принятия проекта.
Полученный годовой отчет Банка России, Государственная Дума РФ, согласно ст. 25 Закона о ЦБ РФ, направляет Президенту Российской Федерации, а также на заключение в Правительство Российской Федерации.
Годовая финансовая отчетность Банка России включает разделы: общехозяйственных результатов (счет прибылей и убытков, отчет о полученной прибыли; отчет об управлении Банком России ценными бумагами и долями участия в капиталах организаций, входящими в состав имущества Банка России; отчет о расходах на содержание служащих Банка России; отчет об исполнении сметы капитальных вложений). Кроме того, в отчете размещается информация о распределении полученной прибыли и включается отдельный отчет о формировании и об использовании резервов и фондов Банка России.
Надо отметить, что из отдельных функций общехозяйственной деятельности Банка России возникают его отношения с налоговой системой РФ. К таким функциям относят: определение результатов деятельности по счету прибыли, управление имуществом, функции налогового агента по обложению НДФЛ служащих банка и некоторые другие.
Следующей важнейшей основной функцией Банка России является функция поддержания единства экономического пространства конституционного строя Российской Федерации в части свободного перемещения финансовых средств, которая предусмотрена п. 1 ст. 8 Конституция ФР. Она реализуется им посредством монопольного осуществления эмиссии наличных денег с организацией наличного денежного обращения, а также права быть кредитором последней инстанции; разработкой и проведением во взаимодействии с Правительством Российской Федерации единой государственной денежно-кредитной политики; выполнением полномочия устанавливать правила осуществления расчетов и проведения банковских операций в РФ; осуществлением обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, бесперебойным функционированием платежной системы (ст. 3, п.п. 1-6 ст. 4 Закона о ЦБ РФ), выполнением банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56, 57, 59, 60, 62, 63, 73, 74 Закона о ЦБ РФ).