М. А. Лапина наиболее точно определяет и понятие государственного управления как одну из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящую в практической организации осуществления его задач и функций.
Очевидно, что Банк России осуществляет управленческую деятельность, о чем говорят его функции, предусмотренные ст. 4 Закона о ЦБ РФ. Проанализировав функции управления, разработанные и признанные наукой управления, такие как планирование деятельности, организация, координация, контроль, следует отметить, что все перечисленные в ст. 4 упомянутого выше Закона функции являются проявлением какой-либо из названных функций управления, например:
планирование деятельности: разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики; утверждение графического обозначения рубля в виде знака; установление и публикация официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю; участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организация его составления, осуществление функций депозитария средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации; анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикация соответствующих материалов и статистических данных;
организация деятельности кредитных организаций: Центральный банк РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, а также правила проведения банковских операций; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
координация: осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации; осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
контроль и надзор: Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.
В настоящее время в науке финансового и административного права существует мнение, что банковский надзор в России осуществляется в трех формах:
)предварительный (на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций);
)текущий (в ходе текущей деятельности кредитной организации);
)«последующий» (надзор за «проблемными банками» (частично), вопросы отзыва лицензии на осуществление банковских операций, вопросы ликвидации (в том числе в порядке банкротства) кредитных организаций).
Соответственно для каждой формы банковского надзора характерны такие методы, как:
установление на уровне федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России специфических требований;
методы контроля за выполнением указанных требований (документарные, при исследовании представляемых кредитной организацией (лицами, создающими кредитную организацию, иными лицами, связанными с деятельностью кредитной организации) документов (в том числе отчетности) либо предполагающие непосредственное исследование деятельности кредитной организации на месте (проверки, в том числе инспекционные));
принуждение кредитной организации к выполнению указанных требований (отказ в выдаче лицензии, применение мер предупреждения нарушений, применение наказания в административном или судебном порядке).
Объекты управления и надзора в коммерческом банке можно объединить в две группы: ресурсы и виды деятельности:
)ресурсы: финансовые, материальные, основные средства, нематериальные активы, трудовые ресурсы;
)виды деятельности: продажа банковских продуктов, операционное обслуживание, финансовый менеджмент, организационная деятельность (создание организационной структуры кредитной организации), управление филиалами.
Относительно надзорных полномочий Центрального банка следует отметить определенное противоречие, существующее в действующем законодательстве, а именно закрепление в ст. 56 Закона о ЦБ РФ положения о том, что регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Статья 74 Закона о ЦБ РФ наделяет Банк России правом привлекать к административной ответственности кредитные организации за нарушение действующего банковского законодательства. В то же время ст. 28.3 КоАП РФ устанавливает, что должностные лица Банка России правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ. В соответствии с нормативными актами Банка России под должностными лицами Банка России следует понимать Председателя Банка России и его заместителей, руководителей территориальных учреждений Банка России и их заместителей (для Московского ГТУ Банка России - управляющих отделениями Московского ГТУ Банка России).
Причем для осуществления указанных полномочий им не требуется специальной доверенности.
Одновременно в соответствии со ст. 7 Закона о ЦБ РФ и Положением о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Совета его директоров могут вносить:
Председатель Банка России либо лицо, его замещающее;
члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России - по согласованию с Председателем Банка России либо лицом, его замещающим;
руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений) - по согласованию с заместителем Председателя Банка России, курирующем соответствующее подразделение, и Председателем Банка России либо лицом, его замещающим.
Таким образом, функции по регулированию и надзору осуществляются не только Комитетом банковского надзора, но и должностными лицами Банка, не входящими в состав названного Комитета.
Ранее, в соответствии с ч. 4 ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», предусматривалось, что надзорные и регулирующие функции Банка России, установленные названным Законом, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора (при этом устанавливалось, что решение о создании данного органа принимается Советом директоров).
Целесообразно было бы существовавшую формулировку сохранить, поскольку фактически полномочия по регулированию и надзору осуществляются как непосредственно Банком России (должностными лицами), так и специально созданным органом - Комитетом банковского регулирования и надзора.
Управленческий характер отношений с кредитными организациями означает осуществление Центральным банком деятельности по разработке и принятию управленческих решений по аспектам, отнесенным к компетенции Банка России в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством. Считаем целесообразным отметить специфику процесса разработки и принятия управленческих решений должностными лицами Центрального банка.
Понятие «принятие решения» можно трактовать в узком и широком смысле.
В узком смысле - это заключительный акт деятельности по выявлению, анализу различных вариантов решения, направленный на выбор и утверждение лучшего варианта решения. В данном случае решение рассматривается как акт выбора, осуществляемый должностными лицами Центрального банка с помощью определенных правил. В узком смысле решение можно трактовать как результат выбора, тогда оно представляет собой предписание к действию.
В широком смысле принятие решения - это процесс, протекающий во времени, осуществляемый в несколько этапов; это совокупность всех этапов и стадий по подготовке (выработке) решения, включая заключительный этап непосредственного принятия решения. После принятия решения осуществляется деятельность по реализации принятого решения.
Иногда данный этап включается также в понятие «принятие решения».
Процесс принятия решений - это циклическая последовательность действий субъекта управления, направленных на разрешение проблем организации и заключающихся в анализе ситуации, генерации альтернатив, принятии решения и организации его выполнения.
Наукой управления разработаны критерии оценки качества принимаемого управленческого решения. Под качеством понимается степень соответствия параметров выбранной альтернативы решения определенной системе характеристик, к числу которых следует отнести:
обоснованность;
своевременность;
непротиворечивость;
адаптивность;
реальность.
Обоснованность. Обоснованность решения определяется, прежде всего, степенью учета как закономерностей, так и тенденций правового регулирования основывать на нормах действующего законодательства.
Непротиворечивость. Единство управления современными сложными организациями, осуществляемого глубоко специализированным аппаратом, не может достигаться иначе, чем последовательностью взаимодополняющих, непротиворечивых частных решений, носящих целеполагающий, организующий, мотивирующий, контролирующий и регулирующий характер.
Своевременность. Данный критерий приобретает особое значение в связи, например, со сроками привлечения к административной ответственности Банком России кредитных организаций, учитывая, что, в соответствии с Письмом ЦБ РФ от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях», исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности следует производить в соответствии с п. 2 ст. 4.5 Кодекса, которым предусмотрен двухмесячный срок с момента совершения административного правонарушения (по делу, рассматриваемому судьей, - трехмесячный срок). При длящемся административном правонарушении сроки вынесения постановления по делу об административном правонарушении начинают исчисляться с момента обнаружения административного правонарушения, т.е. с момента представления должностному лицу Банка России, правомочному либо применять меры административной ответственности, либо в соответствии со ст. 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в результате произведенной согласно ст. 74 Закона о ЦБ РФ проверки деятельности кредитной организации, получения указанным должностным лицом Банка России отчетности кредитной организации и в других случаях, когда должностное лицо Банка России достоверно информируется о факте совершения административного правонарушения.
Адаптивность. Фактор времени, существенно влияющий на процесс принятия решений, диктует необходимость выполнения еще одного условия, определяющего качество управленческого решения, - адаптивности. Не следует забывать, что решение всегда носит временный характер.
Реальность. В случае осуществления Банком России полномочий по привлечению к административной ответственности кредитных организаций или их должностных лиц, необходимо учитывать обстоятельства совершения административного правонарушения, произвести правильную квалификацию совершенного правонарушения и т.д.
Итак, статус Центрального банка РФ законодательно четко не определен. Хотя о необходимости и важности данной определенности говорилось неоднократно, данная проблема не теряет актуальности и в настоящее время.
Исходя из норм действующего законодательства, управленческий характер
отношений между Центральным банком и кредитными организациями трудно
подвергнуть сомнению. Однако специфика сферы деятельности наполняет
управленческий процесс принятия и реализации управленческих решений особым
содержанием, отражающим сущность банковской деятельности.
Воплощение в жизнь экономических и социальных основ конституционного строя Российской Федерации во многом зависит от того, насколько полно реализуются полномочия Банка России как ведущего и определяющего звена финансовой системы страны. В этом качестве Банк России выступает в роли посредника между государством и обществом, и именно через него осуществляется взаимодействие государства и участников денежно-кредитных отношений.
Суть полномочий Банка России взаимосвязана с реализацией принципов и функций, установленных конституционными нормами (ст. 8, 71, 75 Конституции РФ).
Конституционные полномочия Банка России - права и обязанности, ориентированные на выполнение конституционных функций. Их цель заключается в защите финансового суверенитета России, что, в свою очередь, предполагает создание условий, необходимых для стабильного социального и экономического развития.
В целом, необходимость создания условий и развития новых способов воздействия на экономику страны обусловлена кардинальной сменой экономического строя. Отказ от административной системы управления экономикой привел к поиску новых экономических рычагов воздействия. Одним из основных стала денежно-кредитная политика, осуществляемая с помощью специальных инструментов и методов, которые закреплены законодательно.
Согласно ст. 71 Конституции РФ, вопросы, связанные с управлением денежно-кредитными отношениями в государстве, отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Полномочия по управлению денежно-кредитными отношениями распределяются между Федеральным Собранием как федеральным органом представительной власти, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и Банком России. Определенными полномочиями в управлении отношениями в денежно-кредитной сфере обладают федеральные суды. Косвенное влияние оказывают антимонопольные, налоговые, таможенные и иные органы, хотя непосредственного управленческого воздействия на денежно-кредитную сферу они не осуществляют.
Одной из функций государственного управления денежно-кредитной сферой, наряду с планированием, прогнозированием, надзором, выступает регулирование. Регулирование как воздействие всей системой юридических средств на общественные отношения в целях их упорядоченности состоит из нормативного регулирования и непосредственно оперативного регулирования.