Об успешном исполнении Банком России функции поддержания единства экономического пространства свидетельствует доля ЦБР в общем объеме и количестве платежей в денежно-кредитной сфере, которая превышает более половины.
Банк России, как единое юридическое лицо, превосходит любую из кредитных организаций более, чем в 1000 раз и тем самым его деятельность является определяющей на всей территории России. Через свои подразделения полевых банков (ст. 86 Закона о ЦБ РФ) он осуществляет функционирование денежно-кредитных операций на тех территориях России, где отсутствуют экономические условия для деятельности коммерческих кредитных организаций. Это способствует поддержанию единства экономического пространства в части свободного перемещения финансовых средств.
Таким образом, основные сущностные функции Банка России в регулировании денежно-кредитного механизма экономики выступают целью к организации его деятельности. Их источником служат потребности субъекта, создавшего Банк России, - государства.
Причиной возникновения (инициации) сущностных функций являются полномочия, которыми обладает субъект - государство, исходя из своего суверенитета по Конституции. Законом связи, причины и следствия сущностных функций деятельности служат правовые основания взаимодействия Банка России с органами государства и собственные конституционные полномочия. Схема механизма возникновения сущностных функций деятельности Банка России в регулировании экономики представлена в Приложении 4. Место Центрального Банка России в механизме регулирования экономики демонстрирует Приложение 5.
Центральным звеном механизма регулирования экономики служит денежно-кредитная сфера. Ключевым объектом этой сферы, на который направлены регулирующие воздействия Банка России, выступает платежная система.
Платежная система Российской Федерации образована платежной системой Банка России, в которой участвуют зарегистрированные им кредитные организации, а также частными платежными системами.
Как следует из таблицы, платежная система ЦБР охватывает 1/3 платежных операций и более половины сумм платежей денежно-кредитной сферы.
Важнейшими участниками платежной системы выступают зарегистрированные Банком России кредитные организации. Банк России также вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации (ст. 48 Закона о ЦБ РФ).
Регулирующие воздействия на денежно-кредитную сферу Банк России осуществляет различными методами и инструментами. Среди них денежная эмиссия, учетные ставки, тагетирование, обязательные резервы, золотовалютные резервы, банковские продукты ЦБР.
Платежная система ЦБР регулируется нормативными актами Банка России, реализующими денежно-кредитную политику посредством направления в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации (ст. 7 Закона о ЦБ РФ).
Платежная система Российской Федерации находится под воздействием бюджетно-налоговой, таможенно-тарифной, социальной и экономической политики Правительства РФ и его уполномоченных органов, а также денежно-кредитной активности учреждений, коммерческих и общественных организаций, домохозяйств.
Состояние денежно-кредитной сферы во многом определяется влиянием внешних и внутренних факторов. Поэтому на характер деятельности ЦБР существенное воздействие оказывают состояния следующих сфер и факторов: социальной сферы, рынка товаров производственно-технического назначения, рынка потребительских товаров и услуг, рынка недвижимости и собственности, рынка банковских продуктов, рынка экспортных ресурсов, международного финансового рынка, бюджетов различных уровней власти, платежного баланса Российской Федерации, государственного долга, текущие доходы и расходы государственного бюджета, производство ВВП.
Относительно роли Банка России в российской экономике в публикациях можно встретить два противоположных мнения. Первое заключается в том, что статус Центрального банка предполагает его более широкую целевую ориентацию, направленную на содействие посредством денежно-кредитных инструментов развитию производства.
Второе мнение - Центральный банк не должен напрямую вмешиваться в развитие реального сектора экономики, например, путем кредитования предприятий. Это может повлечь рост инфляции, негативные изменения или даже стагнацию на рынке банковских услуг. Кроме того, в этом случае Банк России рискует подвергнуться давлению со стороны крупных промышленных компаний, лоббирующих групп и даже государственных структур. Роль ЦБ в развитии экономики может быть опосредованной и при этом достаточно эффективной. Скажем, с помощью денежно-кредитного регулирования можно способствовать удешевлению кредитных ресурсов и т.п.
Отчасти подобное «вмешательство» в экономику происходит, что называется автоматически. Действия Банка России выходят за рамки денежно-кредитной политики и имеют последствия для всей экономики в целом и для реального сектора в частности.
Несмотря на свою специфику как эмиссионного центра, Банк России остается банком, у которого есть свои клиенты, - не предприятия и физические лица, а главным образом различные типы кредитных учреждений, и обслуживание их потребностей составляет его важнейшую задачу. По мнению специалистов, центром взаимодействия эмиссионного института с кредитными организациями должен стать не надзор за деятельностью коммерческих банков, о чем все чаще приходится слышать, а создание в экономической среде, в том числе в денежно-кредитной сфере, предпосылок, необходимых для развития предпринимательства, обеспечения устойчивости кредитных институтов.
Руководствуясь представленным в Приложении 4 механизмом возникновения сущностных функций деятельности Банка России, а также его местом в механизме регулирования экономики, систематизируем выделенные сущностные функции в Приложении 6.
Из проведенного исследования и анализа систематизации сущностных функций таблицы следует, что сущность деятельности Центрального Банка России в механизме регулирования экономики представляет обеспечение единства экономического пространства конституционного строя Российской Федерации в части свободного перемещения финансовых средств.
Разработка и реализация «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» служит начальной фазой обеспечения единства экономического пространства, а удовлетворение потребности государства в обслуживании его средств - завершающей фазой.
Анализ статуса и сущности деятельности Центрального банка Российской Федерации следует начать с понимания того, что представляет собой банковская система. Под системой в самом общем смысле понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве. Банковская система является составной частью экономической и финансовой системы государства; представляет собой совокупность различных видов национальных банков, кредитных учреждений, действующих в рамках общего денежно-кредитного механизма.
В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон № 395-1) банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Банк России в банковской системе имеет двойственную природу. Он является, с одной стороны, элементом банковской системы и осуществляет все виды банковских операций, а с другой - органом государственной власти, который осуществляет свою деятельность в интересах государства и который наделен соответствующими государственно-властными полномочиями. Банк России имеет право издавать нормативные правовые акты, организовывать денежное обращение, осуществлять денежно-кредитную политику посредством соответствующих методов и инструментов, а также осуществлять банковский надзор и применять меры государственного принуждения в отношении коммерческих банков и др. Отношения между Центральным банком (имеющим двойственную природу, т.е. природу государственного учреждения, специфического органа исполнительной власти) и кредитными учреждениями носят управленческий характер.
Отнесение Банка России к органам государственной власти не является обоснованным, поскольку в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, не ясно, к какой именно ветви власти следует относить Центральный банк РФ.
Однако в ст. 75 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» закреплено, что Центральный банк (Банк России) осуществляет свои функции и полномочия независимо от других органов государственной власти и управления.
В качестве доводов в пользу признания Банка России органом государственного управления приводятся обычно следующие:
право издавать в форме указаний, положений, инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, юридических и физических лиц;
проведение проверок кредитных организаций (их филиалов), направление им обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применение предусмотренных санкции по отношению к нарушителям.
Существуют и должны быть признаны в качестве обоснованных доводы в пользу того, что Банк России не является органом государственной власти в связи со следующим:
Конституция России в ст. 10 устанавливает разделение властей «по горизонтали», а ст. 11 делит государственную власть «по вертикали», с учетом федеративного устройства государства. По логике этого устройства в ч. 1 ст. 11 перечисляются федеральные органы (Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации), осуществляющие государственную власть в соответствии с установленным ст. 10 Конституции разделением властей (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти). Банк России в этот перечень не включен, равно как не включен и в структуру федеральных органов исполнительной власти;
служащие Банка России по определению не являются должностными лицами государственных органов. Их статус определяется таким образом: они относятся к категории служащих, работающих не в государственной организации, и регулируется 14-м разделом (ст. 88-92) Закона о ЦБ РФ;
согласно ст. 1 Закона о ЦБ РФ Банк России представляет собой организацию с полномочиями государственного органа. Любое юридическое лицо должно иметь организационно-правовую форму. Согласно ст. 1 Закона № 395-1, банк - это разновидность кредитной организации, а организационно-правовая форма - хозяйственное общество.
В соответствии со ст. 50 ГК РФ хозяйственные общества являются коммерческими организациями, т.е. целью их деятельности является извлечение прибыли. Однако Центральный банк РФ не является коммерческой организацией. Согласно ст. 3 Закона о ЦБ РФ получение прибыли не является целью его деятельности, хозяйственным обществом он также не является ввиду того, что его капитал не разделен ни на доли, ни на акции, отсутствуют учредители, нет акционеров и участников. Что касается некоммерческих организаций, то организационно-правовая форма вроде бы соответствует государственному, точнее автономному, учреждению, которое отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Однако согласно ст. 120 ГК РФ учреждение финансируется создавшим его собственником полностью или частично и несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, а Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, и государство не отвечает по обязательствам Банка России (ст. 2 Закона о ЦБ РФ).
Следует обратить внимание на положение, нашедшее отражение в действующем законодательстве: Центральный банк РФ (Банк России) не является банком в том смысле, в каком это указывается в нормах (примером послужит определение кредитной организации, которая действует на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ (Банка России) и в связи с этим имеет право осуществлять банковские операции, а Банк России тоже осуществляет банковские операции, но без банковской лицензии).
По вопросу определения статуса Центрального банка в законодательстве до сих пор нет ясности. Сложность внесения изменений в законодательство определяется сложностью внесения изменений в Конституцию РФ. В случае изменения статуса Центрального банка другими законодательными актами, например Законом о ЦБ РФ, возникает противоречие норме Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Следует решить данный вопрос путем внесения изменений в ст. 75 Конституции РФ.
По мнению А. П. Жмулевской, Центральный банк Российской Федерации - это государственный орган специальной компетенции, не относящийся ни к одной из ветвей власти, осуществляющий государственное управление в денежно-кредитной сфере.
В науке административного права под государственным управлением понимают деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административную деятельность, осуществляемую главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Исходя из общетеоретических позиций, М. А. Лапина выделяет следующие основные признаки управления:
является функцией любой организованной системы (технической - управление техникой, машинами, технологическими процессами; биологической - управление процессами жизнедеятельности живых организмов; социальной - управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;
служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;
является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);
главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;
предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;
реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - исключительное право субъекта управления.