Необходимо постоянно расширять доступность эффективных и безопасных безналичных платежных услуг, а именно:
повышать доступность платежных инструментов;
повышать безопасность при передаче платежной информации;
расширять перечень бумажных и электронных платежных инструментов.
Банк России активно работает над устранением всех недостатков финансового механизма страны, которые влияют на создание эффективной национальной платежной системы. Так, протоколом № 4 от 15 марта 2013 года Советом директоров Банка России одобрена «Стратегия развития национальной платежной системы». В соответствии с данным документом, национальная платежная система будет играть ключевую роль в финансовой деятельности страны. Предложены мероприятия, позволяющие адаптировать имеющуюся инфраструктуру безналичных платежей под потребности населения страны, стимулирующие к использованию банковских карт, увеличивающих долю платежей банковскими картами. Особое внимание уделяется вопросам повышения безопасности использования безналичных средств платежа (внедрение системы оповещения о фактах хищения денежных средств).
Банк России занимает центральное место в национальной платежной системе России, а также несет ответственность за устойчивость национальной валюты. Он выполняет функции оператора по переводу денежных средств, осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе. Банк России принимает непосредственное участие в функционировании и дальнейшем развитии национальной платежной системы; выступает информатором о нововведениях и изменениях, вносимых в банковскую деятельность. Функции в области платежной системы для центрального банка являются ключевыми и заключаются в выполнении деятельности в области платежей, необходимого регулирования и наблюдения. Центральный банк является не только оператором платежной системы, но также выполняет функции органа наблюдения за системно значимыми платежными системами, выступает в качестве пользователя платежных услуг, способствует прогрессированию системы в целом. Нельзя забывать и о том, что для создания эффективной национальной платежной системы необходимы усилия не только Банка России, но и других ответственных сторон. Без согласованной работы всех участников невозможно развитие эффективной национальной платежной системы. Финансовые организации должны активно развивать банковские услуги, отвечающие требованиям международных стандартов; государство - совершенствовать механизмы регулирования рынка, обеспечивать внедрение национальной платежной системы в государственные проекты.
Следует сделать вывод, что эффективное и бесперебойное функционирование национальной платежной системы Российской Федерации самым прямым образом отражается на стабильности национальной валюты (рубля), и в этом смысле функционирование национальной платежной системы должно быть объектом пристального внимания Банка России.
Вместе с тем, Федеральный закон «О национальной платежной системе» является по сути специальным источником права по отношению к Федеральному закону о Банке России, регулирующим его конституционно-правовой статус.
О невозможности правового регулирования статуса Банка России иными нормативно-правовыми актами, за исключением Конституции РФ и федеральных законов, отмечается в Определении Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 года № 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В соответствии с п. 3 указанного Определения Конституционного Суда РФ, цели деятельности, функции и характер полномочий Центрального банка РФ которые определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о Банке России и другими федеральными законами (пункт «ж», статьи 71 Конституции РФ; часть 1 статьи 1 Федерального закона о Банке России), предполагают необходимость обеспечения, в том числе на законодательном уровне, гарантий предотвращения возможного необоснованного вмешательства в осуществление Центральным банком РФ своих функций со стороны других органов государственной власти. Следовательно, ни Указы Президента РФ, ни постановления Правительства РФ, ни законы субъектов Российской Федерации, ни нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления не могут регламентировать правовое положение Центрального банка РФ. Данное положение связано с тем, чтобы оградить Банк России от вмешательства в его функционирование со стороны иных субъектов конституционно-правовых отношений.
Анализируя источники, регулирующие конституционно-правовой статус Банка России, нельзя оставить без внимания решения Конституционного Суда РФ. В последние десятилетия вопросу о месте актов Конституционного Суда РФ в системе российского права правоведами уделялось весьма значительное внимание.
Как уже было указано выше, ни Конституция РФ, ни Федеральный закон о Банке России однозначно не определяют конституционно-правовой статус Банка России, что, в свою очередь, не позволяет найти его место в системе органов государственной власти. С точки зрения теории права, акты Конституционного Суда РФ при определении конституционно-правового статуса Центрального банка РФ имеют спорную юридическую природу. Такое положение связано с тем, что до настоящего времени нельзя четко установить их место в системе источников права Российской Федерации.
Относительно юридической природы решений Конституционного Суда РФ нельзя не согласиться с В.О. Лучиным в том, что они не содержат в себе правовых норм, хотя и обладают отдельными свойствами. Следует иметь в виду, что в наибольшей степени это относится к постановлениям Конституционного Суда РФ. Так, С.А. Иванов, характеризуя постановления Конституционного Суда РФ, указывает, что их правовая природа придает им качество источников права. По суждению М.Н. Марченко, «…только постановления Конституционного Суда РФ, в отличие от его заключений и определений, фактически в ряде случаев могут выступать в качестве источников права». На сегодняшний день можно констатировать то, что не было ни одного постановления Конституционного Суда РФ относительно толкования положений Конституции РФ, касающихся конституционно-правового статуса Центрального банка РФ или соответствия Федерального закона о Банке России Конституции РФ. Между тем, существуют объективные предпосылки толкования положений отдельных статей Федерального закона о Банке России и их конституционности. Подобная деятельность Конституционного Суда РФ могла бы послужить определенным ориентиром как для судебной власти, так и для законодательной и исполнительной властей в целях правильного применения положений Основного закона и федерального законодательства.
Завершая анализ источников, регулирующих конституционно-правовой статус Центрального банка РФ, необходимо сделать следующие выводы:
во-первых, несмотря на то, что Конституция РФ является основным источником в системе нормативно-правовых актов, регулирующих конституционно-правовой статус Банка России, в ней отсутствуют нормы, регулирующие порядок организации и деятельности Банка России, в отличии от конституций других стран. С точки зрения автора статьи, было бы целесообразно определить конституционно-правовой статус Центрального банка РФ, выделив положения о нем в отдельной главе Конституции РФ;
во-вторых, единственным законодательным актом, относительно подробно регламентирующим деятельность Банка России, является Федеральный закон о Банке России. Данный нормативный акт указывает цели деятельности Центрального банка РФ, его функции, органы управления и порядок их формирования, взаимодействие с органами государственной власти и т.д. Необходимо отметить, что с момента принятия в 1990 году Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», он претерпевал неоднократные изменения, а принятый в 2002 году новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в свою очередь, также не отличается стабильностью. Более того, сама обстановка принятия вышеуказанного закона свидетельствует об определенной политической подоплеке. Поэтому во избежание влияния на деятельность Банка России со стороны различных политических сил и в целях придания стабильности деятельности «главному банку» Российской Федерации, по мнению автора статьи, необходимо определить конституционно-правовой статус Банка России путем принятия Федерального конституционного закона «О Центральном банке Российской Федерации»;
в-третьих, нормы законодательства, затрагивающие деятельность Банка России и его отдельные полномочия, находят свое закрепление не только в Федеральном законе о Банке России, но и во многих других федеральных законодательных актах.
Такое положение связано с тем, что функции Банка России не являются неизменными.
Его функции преобразуются под воздействием перемен, происходящих в Российской Федерации как в экономике, так и в праве.
Центральный банк Российской Федерации - системообразующий и центральный орган управления, контроля и надзора за деятельностью в денежно-кредитной сфере.
Современная двухуровневая банковская система, отвечающая требованиям рыночной экономики, была законодательно оформлена 2 декабря 1990 года принятием двух законов РСФСР: «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Первый уровень был представлен Центральным банком как главным банком страны, государственным органом банковского регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков, оказывающих банковские услуги как самостоятельные юридические лица, характеризующих второй уровень банковской системы.
Усиление государственности в деятельности Центрального банка было закреплено в декабре 1993 года Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой предусматривается осуществление Центральным банком функции обеспечения устойчивости и защиты национальной валюты независимо от иных органов государственной власти.
В настоящее время в обществе не пропадает интерес к правовому статусу Центрального банка Российской Федерации (Банка России), который законодательно определяется Конституцией РФ, ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России) и другими федеральными законами.
с одной стороны, вносятся законопроекты, направленные на лишение или ограничение Банка России его независимости;
с другой стороны, предлагаются законопроекты, усиливающие государственно-властные полномочия Банка России.
Для того чтобы охарактеризовать указанные направления с позиции наибольшего благоприятствования для Банка России, необходимо определить его статус.
Отсутствие в законодательстве определения статуса Банка России приводит к необходимости разрешить данную проблему путем обращения к теории права и судебной практике.
Рассмотрение особенностей правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банка России) начнем с краткого анализа освещенных в юридической литературе позиций в отношении правовой природы Банка России, отличающихся неоднозначностью. Все существующие мнения по поводу правовой природы Банка России складываются вокруг двух основных вопросов: является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти, к какой организационно-правовой форме можно его отнести.
Центральный банк Российской Федерации - орган государственной власти.
Сначала Банк России определялся как важное федеральное ведомство и при рассмотрении споров о признании его актов незаконными по аналогии применялось законодательство, регулирующее правотворческую деятельность органов исполнительной власти.
Позднее Банк России был признан государственным органом, и суды стали применять в спорах с его участием процессуальное законодательство, применяемое для государственных органов: о подведомственности споров о признании акта государственного органа недействительным, о распределении обязанности по доказыванию законности своих решений (действий).
В Постановлении Президиума ВАС от 30 июля 2002 г. № 6640/01 отмечается, что статус Центрального Банка Российской Федерации установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.
Вопросы эмиссии денежных средств, стабильности национальной валюты чрезвычайно важны для экономики страны, поэтому отмеченные конституционные положения свидетельствуют о государственном характере деятельности Центрального банка Российской Федерации.
С одной стороны, подчеркивая государственный характер деятельности Банка России, в нормативных правовых актах Банк России упоминается как особый субъект, специфический субъект отдельной индивидуальной группы. Например, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается с учетом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, других органов и организаций, определяемых Правительством РФ. Из изложенной формулировки следует, что нормативный правовой акт не относит прямо Центральный банк Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, а указывает его обособленно, в особой группе субъектов, представленной в единственном числе исключительно Центральным банком РФ.
Данный подход наблюдается и на уровне федерального закона. Например, Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством по страхованию вкладов, Центральным банком Российской Федерации и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках.
Судебная практика неоднозначно трактует правовое положение Центрального банка Российской Федерации. Приведем примеры по спорам об уплате земельного налога в соответствии с Законом РФ «О плате за землю». Первоначально арбитражные суды выносили решения о непредоставлении льгот по налогу на землю, мотивируя это тем, что Банк России не является органом государственной власти (не указан в ст. 11 Конституции РФ); не указан в перечне ст. 12 Закона РФ «О плате за землю». При этом судами было отмечено то обстоятельство, что отсутствует заключение Конституционного Суда РФ по вопросу отнесения Центробанка РФ к органам государственной власти и управления. Правовой пробел был восполнен Определением Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 года № 268-0 «По запросу Верховного суда РФ о проверке конституционности части 3 ст. 75 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Конституционный суд определил, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти. Решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Статус Банка России как органа государственной власти был определен и до указанного Определения Конституционного Суда РФ. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа установил, что Банк России является государственным органом, регулирующим валютно-денежное обращение.