Следующим этапом развития уголовного законодательства стало подписание Николаем I в 1845 году Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Данное Уложение стало первым российским уголовным кодексом. Уложение представляло кодифицированный нормативно-правовой акт, который содержал и нормы, регулировавшие общие вопросы уголовного права, и нормы устанавливающие ответственность за совершение конкретных преступных посягательств 9. В 1861 году было отменено крепостное право и проведены земская, судебная, городская и военная реформы. В 1885 году данное Уложение претерпело изменения, в связи с отменой крепостного права. В нем имелся раздел, который носил название
"О преступлениях и проступцках по службе государственной и общественной". В то время не существовало термина "Должностное лицо ", и не использовалось оно в "Уложении о наказаниях". Субъект в каждом составе указанных преступлений определялся четко и точно, например, чиновник, служащий, виновный, и т.д.10 Раздел V "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной" начинала глава о неисполнениии предписаний, указов, и законных требований по службе. Раздел также содержал главы, содержащие oтветственнoсть дoлжнoстных лиц, служащих и чиновников за превышение власти ("чиновникъ или иное Должностное лицо признается превысившимъ власть ему вверенную, когда, выступивъ изъ пределовъ и круга действiй, которые предписаны ему по его званiю, должности, месту или особенному порученiю, учинить что либо въ отмену или же вопреки установленному порядку предпишеть или приаеть такую меру, которая не иначе может быть принята, какъ на основанiи новаго закона..."11 (ст. 338); за небрежное пользование, хранение, за растрату, недостачу, присвоение вверенных материальных ценностей ("за небреженiе о сохраненiи вверенныхъ по службе казенныхъ или иныхъ денежныхъ суммъ, или другаго казеннаго или частнаго имущества, виновный подвергается смотря по обстоятельствамъ дела: или строгому выговору, или же вычету отъ трехъ месяцевъ до одного года изъ времени службы, или удаленiю отъ должности"12 (ст. 351); за подлог по службе ("Должностное лицо, изобличенное въ лживомъ заведомо и съ намеренiемъ изложенiи Высочайшихъ повеленiй, или же въ подделке, злонамеренной переправке или подчистке указовъ Императорскаго Величества, подвергается за сiе: высшей мере наказанiя, определеннаго за составленiе подложныхъ, будто бы Именныхъ указовъ, манифестовъ или рескриптовъ, в статье 291 сего Уложенiя"13 (ст. 361). Присутствовало и взяточничество. Ему была посвящена глава VI, которая называлась о мздоимстве и лихоимстве. Выделялось получение взятки лично должностным лицом или через других лиц (ст. 372). Так же ст. 382 Уложения предусматривала oтветственнoсть и за дачу взятки.
При императоре Александре II началась работа по замене Уложения о наказаниях. В 1903 году, в вовремя царствования Николая II, было принято новое Уголовное уложение, которое учитывало все изменения, произошедшие в России 14. Данное Уложение содержало гл. 37 "О преступных деяниях по службе государственной и общественной", которая включала в себя 51 состав (ст. 636-687). В ст. 636 давалось определение служащего, в которой говорилось, что "служащимъ почитается всякое лицо, несущее обязанности или исполняющее временное порученiе по службе государственной или общественной, въ качестве должностного лица, или полицейскаго, или инаго стража, или служителя, или лица сельскаго или мещанскаго управленiя"15. В законе в основном акцентировалось внимание на некоторых видах должностей. Существовало несколько составов должностного бездействия по службе (ст. 639-652).
В Уложении значилась ответственность за злоупотребление по службе - ст. 665 и должностной подлог - ст. 667. В статье 656 и статье 657 Уложения указывалась ответственность за взяточничество, так же присутствовала oтветственнoсть и за посредничество во взяточничестве, которая регулировалась ст. 660. А в статье 661 выделялись специальные виды ответственности за такие действия, в которой говорилось: "Служащiй виновный: а) въ присвоенiи дара, даннаго ему для передачи или полученнаго имъ подъ предлогомъ передачи другому служащему; б) въ принятiи, съ целью присвоенiя, взятки подъ видомъ другаго служащаго"16.
Подводя итог вышесказанному, можно сказать следующее. Борьба с должностными преступлениями ведется с древних времен. Выделяются новые виды этого преступления, если в древности упоминалось только взяточничество, лихоимство, то в последующие исторические этапы появляется злоупотребление, подлог, халатность. Наказания были различны и прежде всего, зависели от правящей элиты. Так, например, в эпоху Ивана III каких-то действующих мер по искоренению должностных преступлений принято не было, поскольку высшие круга не позволяли этого сделать. Среди наказаний были смертная казнь, расстрел, конфискация имущества, телесные наказания, штрафы, заключение в тюрьму, увольнение и т.д. На разных исторических этапах данному явлению уделяется все больше и больше внимания, поскольку количество должностных преступлений возрастало, этому способствовало множество причин. К ним относились: 1) существование системы кормлений, в результате чего служащие стали воспринимать свою службу как источник дохода, 2) низкое жалование чиновников и отсутствие устойчивого правового положения, 3) правосудие отправляли лица, не имеющие достаточного юридического образования, 4) население очень сильно зависело от чиновников, 5) должный контроль над деятельностью чиновников практически отсутствовал и т.д.
1.2 Исторический анализ развития уголовного законодательства о должностных преступлениях в советский период
Советское уголовное законодательство с 1917 г. по 1922 г. не было кодифицировано и было представлено огромным количеством различных декретов, постановлений съездов Советов, инструкций Наркомюста и т.д. Можно сказать, что все законодательные акты Российской империи в 1918 году формально прекратили своё действие, но новые законодательные предписания во многом заимствовали конструкции Уложений 1845 и 1903 года.
Первым нормативным актом, четко упоминающим о должностных преступлениях, стал декрет СНК "О суде", принятый 24 ноября 1917 г. В статье 8 декрета говорилось: "Для борьбы против контрреволюционных cил в видах принятия мер ограждения от них революции и ее завоеваний, а равно для решения дел о борьбе с мародерcтвом и хищничеcтвом, cаботажем и прочими злоупотреблениями торговцев, промышленников, чиновников и прочих лиц, учреждаются рабочие и крестьянские революционные трибуналы в cоставе одного предcедателя и шести очередных заcедателей, избираемых губернcкими или городcкими Cоветами рабочих, cолдатских и креcтьянских депутатов"17. Именно в компетенцию трибуналов, рабочих и крестьянских революционных, входили дела о злоупотреблениях чиновников. Ту же компетенцию трибуналов закрепляла инструкция НКЮ от 19 декабря 1917 г. "О революционном трибунале, его cоставе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях порядке ведения его заcеданий".
В 1918 году, 8 мая был принят декрет СНК "О взяточничестве", который закреплял понятие должностного преступления. Указанный декрет определил субъект этого преступления. Согласно ст. 1 субъектами являлись "лица состоящие на государственной или общественной службе в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике (как то: должностные лица Советского Правительства, члены фабрично-заводских комитетов, домовых комитетов, правлений кооперативов и профессиональных союзов и т.п. учреждений и организаций, или служащие в таковых…"18. В тот же момент декрет предусматривал основные признаки квалифицирующие обстоятельства и состава и также уточнялись различие между должностными лицами и другими служащими.
Советская власть пыталась призвать должностных лиц к точному соблюдению всех законов. Для этого Чрезвычайным VI Всероссийским Съездом Советов было принято Постановление от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов"19, а 8 декабря 1918 г. Совет Рабоче - Крестьянской обороны принял Постановление "О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты"20, которое преследовало аналогичные цели.
В марте 1919 г. на VIII съезде РКП (б) была принята резолюция "По организационному вопросу", в которой также говорилось о необходимости борьбы с бюрократизмом, волокитой, халатностью 21.
Более детально признаки должностного преступления раскрывались в Положении принятом ВЦИК 20 ноября 1918 г о "Революционных Военных Трибуналах". К этим признакам относились: а) саботaж; б) превышение и бездействие власти; в) присвоение, растрата или истребление вверенного по службе имущества; г) подлог; д) вымогательство 22.
В декабре 1919 г. на VIII Всероссийской конференции РКП (б) был принят новый Устав партии. Указанный Устав предусматривал ответственность за должностные преступления, в частности, п. 51 говорилось о отстранении от ответственной партийной и советской работы, носящее временных характер 23. Из вышесказанного видно, что данные деяния порицались общественным мнением партии и были несовместимы с занятием ответственных должностей в партийном и государственном аппарате.
Совершению должностных преступлений способствовало множество причин, поэтому помимо нормативно-правовых документов, содержащих ответственность за указанный вид преступного деяния, принимались документы, которые были направлены на устранение этих причин. Так, например, 30 декабря 1990 г. был принят декрет СНК "Об устранении волокиты".
Ответственность за определенный виды должностных преступлений была предусмотрена в том числе в декрете СНК от 16 августа 1921 г. "О борьбе со взяточничеством", так же в декрете от 14 декабря 1921 г. "Об ответственности заведующих государственными кооперативами и частными предприятиями за уклонение от дачи в установленные сроки сведений, требуемых центральными и местными учреждениями" и от 02 января 1922 г. "Об ответственности должностных лиц за нарушение возложенных на них обязанностей по заготовке, хранению, доставке и использованию семенного материала" и другие нормативные акты".
Первый советский уголовный кодекс был принят в 1922 году, который впервые в истории российского уголовного права содержал обобщенное понятие должностного лица. В Особенной части во II главе данного кодекса предусматривалась ответственность за должностные преступления. В примечании к ст. 105 Уголовного кодекса 1922 г. говорилось, что "должностные лица - это лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач"24. Некоторые виды преступлений, совершаемых должностными лицами с использованием своего положения, были предусмотрены также в иных главах "Особенной части". Такое преступление как взяточничество приравнивалось к контрреволюционной деятельности и наказывалось расстрелом.
Попытки усилить борьбу с должностной преступностью, привели к тому, что был принят декрет ВЦИК и СНК "Об изменении текста ст. 114 УК"25 от 09 октября 1922 г., предусматривавшей oтветственнoсть за взяточничество. Декрет усилил ответственность за получение и дачу взятки.
Декретом "Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РСФСР"26 были уточнены признаки составов должностных преступлений и в отдельных случаях были повышены наказания. Этим декретом за злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к службе, совершенные без отягчающих обстоятельств, уголовная oтветственнoсть была заменена на дисциплинарную. Тем самым происходила индивидуализация ответственности.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. " О революционной законности 27" уделялось внимание наличию большего количества нарушений революционной законности от должностных лиц и неточностей в практике ее проведения, особенно в деревнях.
После того, как приняли уголовные кодексы, был издан ряд законов и указов, которые внесли существенные изменения, касающиеся ответственности за должностные преступления. К ним относятся указы "Об ответственности за приписки и другие искажения отчетности о выполнении плана"28 Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1961 г. и от 20.02.1962 г. "Об усилении уголовной ответственности за взяточничество"29, Верховного Совета РСФСР 25.07.1962 г. Закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР"30, и иные законы и указы, принятые в республиках.
Принципиальное значение для укрепления советского государственного аппарата и улучшения его деятельности имеют:
Программа Коммунистической партии Советского Союза, Материалы и решения XXII, XXIII, XXIV съездов КПСС.
В Отчетном докладе Центрального Комитета КПСС Л.И. Брежнев подчеркивал, "уважение к праву, к закону должно стать личным убеждением каждого человека. Указанное особенно относится к деятельности должностных лиц. Любые попытки отступления от закона или обхода его, чем бы они не мотивировались, терпимы быть не могут"31.
Таким образом, с приходом Советской власти, борьба с должностными преступлениями усилилась. В-первую очередь устранялись условия, способствовавшие совершению этих преступлений. В тоже время ужесточились наказания, например за взяточничество расстреливали. Oтветственнoсть носила сословный характер. В актах, содержащих ответственность за должностные преступления, еще не было точного перечня признаков отдельных их видов. Появляются первые попытки дать определение такому понятию как Должностное лицо.