Материал: Uchebnik_Kolesnikova_KPZS

Споры о возможных моделях верхней палаты в экс­пертном сообществе не утихают и после выборов 2005 г. Большинство британских экспертов и многие политики склоняются к тому, что в ближайшем будущем лучше ог­раничиться введением умеренного элемента выборности верхней палаты.

Сейчас в палате лордов действует четыре вида членст­ва:

— духовные лорды (архиепископы Йоркский и Кентер-берийский и епископы англиканской церкви);

— судебные лорды (назначенные в палату бывшие и действительные высшие судебные чины для оказания квалифицированной помощи при решении судебных дел);

— наследственные пэры;

— пожизненные пэры (получившие титул и место в па­лате за выдающиеся заслуги перед Короной), они не имеют права передавать свой титул по наследству. Первые две категории членов палаты пэрами не счита­ются.

Примечательно, что несмотря на столь расширенный состав палаты, кворум составляет всего три человека, и в основном участие в ее работе принимают около 100 человек (судебные лорды и пожизненные лорды). Длительное вре­мя работу палаты лордов возглавлял лорд-канцлер, назна­чавшийся на должность премьер-министром. Лорд-канцлер являлся одновременно членом кабинета (министром), спи­кером верхней палаты парламента и верховным судьей, ко­торый единолично назначает судей. Такое соединение в ру­ках одного человека ключевых функций государственного управления и осуществления судебной власти было явным анахронизмом и не могло способствовать упрочению ста­туса независимости судебной власти. Продолжая процесс реформирования верхней палаты парламента, в 2003 г. пре­мьер-министр Великобритании Тони Блэр выступил с но­выми инициативами по упразднению поста лорда-канцлера, учреждению Верховного суда, призванного взять на себя функции лордов-судей, и созданию независимой комиссии по назначению судей.

В результате реформы с 2004 г. руководитель палаты лордов занимает данную должность на внутрипалатной вы­борной основе и не входит в состав правительства. По тра­диции руководитель палаты лордов принимает участие в дебатах и голосовании, однако не решает процедурные вопросы, как это делает спикер палаты общин. Эти полно­мочия осуществляются палатой самостоятельно при коор­динации лидера палаты, которым является руководитель ее наиболее крупной партийной фракции. В палате имеются лишь неспециализированные комитеты. Также в ходе ре­формы создано министерство по конституционным вопро­сам, которое должно было взять на себя большинство пол­номочий лорда-канцлера, в том числе в судебной сфере.

В общих чертах компетенция палаты лордов включа­ет в себя следующие полномочия: а) законодательные, б) контрольные, в) судебные. Первая группа полномочий обеспечивает участие палаты в законодательном процес­се (рассмотрение в соответствии с процедурой вносимых законопроектов — биллей, исключением здесь является особое требование к принятию финансовых биллей, ко­торые вносятся лишь в палату общин; внесение поправок в законопроекты, принятые нижней палатой и т.д.). Вторая группа полномочий главным образом заключается в мягком контроле за работой правительства. Судебные полномочия палаты значительны и определяются уже тем, что она является высшей апелляционной судебной инстанцией.

В целом же полномочия и общий статус палаты лордов, несмотря на проведение конституционных преобразова­ний, не меняются. Она должна сохранить свое «подчинен­ное» положение, но стать более легитимной. В то же время эффективность ее работы, особенно в области экспертизы законопроектов, принятых палатой общин, должна сущест­венно возрасти.

Нижняя палата — палата общин — единственный вы­борный центральный орган государственной власти. Толь­ко депутаты этой палаты могут именоваться членами пар­ламента.

Численный состав палаты к парламентским выборам 2005 г. сократился с 659 до 646 членов, избираемых путем всеобщего равного тайного и прямого голосования сроком на пять лет. Такое сокращение численного состава пала­ты общин связано с укрупнением избирательных округов в Шотландии. Специальной комиссией по границам изби­рательных округов было произведено сокращение коли­чества избирательных округов с 72 до 59 в связи с Актом о Шотландии, в котором прописаны создание собственного шотландского парламента и ликвидация аномальной дис­пропорции представителей Шотландии в британском пар­ламенте. В результате новой нарезки округов количество избирателей, проживающих на территории одного избира­тельного округа, было приближено к среднебританскому показателю в 68 тыс. избирателей на округ.

Палату общин возглавляет спикер. Данная ответственная должность существует с 1377 г. Палата общин может быть распущена монархом. По традиции формальное согласие королевы на роспуск парламента означает начало предвы­борной кампании. По британским законам парламентские выборы должны состояться через 17 рабочих дней после роспуска прежнего парламента. В период, когда парламент распущен, политики могут вести предвыборную кампанию, но не имеют права входить в здание Вестминстерского дворца, где располагается парламент.

Избираться в палату может любой британский поддан­ный (а также проживающие в стране граждане Ирландии и Содружества¹), достигший 21 года и удовлетворяющий установленным в законодательстве цензам, среди которых следует назвать ценз несовместимости: запрет быть члена­ми парламента для лиц, занимающих определенные госу­дарственные должности (профессиональные оплачиваемые судьи, гражданские служащие, военнослужащие и т.д.). Из­бирательный залог составляет 500 ф. ст., он не возвращает­ся, если кандидат набрал меньше 5% голосов.

Выборы в палату общин проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. При этом отсутству­ет требование о получении кандидатом минимального про­цента голосов избирателей.

На последних парламентских выборах в нижнюю пала­ту (5 мая 2005 г.) вновь победили лейбористы, получившие подавляющее большинство депутатских мандатов — 356, консерваторы завоевали 197 мест, увеличив численность своей парламентской фракции на 33 депутата по сравнению с предыдущими выборами 2001 г., а либеральные демокра­ты по сравнению с 2001 г. увеличили свое представительст­во в палате общин с 52 до 62 депутатов. Остальные партии в британском парламенте в настоящее время представлены 31 депутатом. Отметим, что по британской традиции за пар­тией признается статус правящей при условии ее пребыва­ния у власти два полных парламентских срока — не менее восьми лет. А в XX в. лейбористам ни разу не удавалось удержать статус правящей партии.

К важнейшим полномочиям палаты относятся: приня­тие законов, бюджета, рассмотрение финансовых биллей, парламентский контроль за деятельностью правительст­ва. Только эта палата может выразить последнему недо­верие.

В Великобритании, как и в других западноевропейских странах, провозглашаемая конституцией независимость де­путатов существенно ограничивается жесткой фракцион­ной дисциплиной, имеющей целью поддержание единства и солидарности. В палате общин дебаты проходят в основ­ном между лицами, занимающими руководящие позиции в консервативной и лейбористской партиях, роль рядовых парламентариев в этом процессе, как метко подметили по­литологи, сведена лишь к «группам поддержки, подбадри­вающим лидеров».

В целом Великобританию можно с уверенностью охарак­теризовать как страну с устойчивой и значительной ролью парламента, во многом обусловленной непрерывностью парламентского развития, сравнимой только с США.

13.5. Статус монарха в Великобритании

Великобритания является старейшей парламентарной монархией. При анализе статуса монарха следует учиты­вать, что организация и функционирование государствен­ной власти не строятся на буквальном понимании прин­ципа разделения властей. Монарх в силу своих прерогатив и исторических традиций рассматривается как часть и за­конодательной, и исполнительной, и судебной властей. Со­гласно британской конституционной доктрине, власть в го­сударстве исходит не от народа, а от монарха, являющегося главой государства. В то же время о реальных полномочиях монарха по осуществлению каждой из ветвей власти следу­ет говорить с определенными оговорками. Его положение в системе властных отношений определяется формулой: «монарх царствует, но не правит». Монарх олицетворяет символ нации, стабильности британской государствен­ности. Окончательно ограниченная парламентарная монар­хия утвердилась в конце XVIII в.

Монарх, возглавляя Содружество, является главой госу­дарства, помимо Великобритании, еще в 17 странах Содру­жества.

Статус монарха регулируется Актом о престолонас­ледии (1701 г.) и важнейшими судебными прецедентами, устанавливающими принципы деятельности и полномочия высших органов государственной власти.

В стране закреплена кастильская система престоло-наследования, согласно которой трон наследуется по пря­мой восходящей линии наследниками обоих полов, од­нако преимущество отдается мужчинам («младший брат исключает старшую сестру»). Супруг или супруга монар­ха не являются престолонаследниками. В 1952 г. в связи с отсутствием наследников мужского пола после смерти Георга VI престол перешел к его дочери Елизавете II, при­надлежащей к династии Виндзоров, которая правит уже 55 лет, достигнув рекордного возраста для английских монархов — 82 года. В соответствии с обычаем королева вправе самостоятельно назначить наследника из своих по­томков.

В качестве особого требования, предъявляемого к бри­танскому монарху и членам его семьи, выступает принад­лежность к англиканской церкви. Принадлежащий монарху титул «Защитник веры» (т.е. христианства) имеет консти­туционный и исторический статус. Монарх рассматрива­ется как глава («верховный правитель») государственной англиканской церкви.

Прерогативы британского монарха, под которыми пони­мают комплекс его полномочий по общему праву, подразде­ляют на личные и политические. Первые обозначают право на особые государственные регалии и привилегии в соот­ветствии со статусом персоны и традициями: корона, ман­тия, звание, скипетр, церемониал, королевский двор, двор­цы, освобождение от налогов монарха и семьи, и, наконец, цивильный лист. Кроме того, в качестве личной прерогати­вы выступает правило — «монарх не может поступать не­правильно», означающее его судебный личный иммунитет.

Политические прерогативы монарха охватывают пол­номочия по осуществлению государственной власти, ка­сающиеся влияния на внешнюю и внутреннюю политику государства. Такие политические прерогативы осуществля­ются по совету и при участии соответствующих членов ка­бинета. Их можно подразделить на полномочия, связанные со следующими сферами:

— законодательной (являясь частью парламента, монарх имеет право созыва и роспуска парламента, подписи зако­нопроектов, принятых парламентом, а также абсолютного вето);

— управленческой (право назначать и увольнять минист­ров, главу кабинета, осуществлять руководство вооружен­ными силами, управление собственностью Короны, жало­ванье почетных званий, дворянских титулов, назначение членов палаты лордов и т.д.);

— судебной (правосудие осуществляется от имени мо­нарха, ему принадлежит право помилования);

— внешнеполитической (право объявления войны и за­ключения мира; право назначать дипломатических предста­вителей; право на признание иностранных государств и пра­вительств; право подписания международных договоров).

Осуществление монархом своих полномочий подчинено требованиям британских традиций, многочисленных прецедентов и обычаев. Так, по неписаному правилу нацио­нального дипломатического этикета, монарх только дважды в год может направить главам других государств и прави­тельств официальные приглашения посетить страну с госу­дарственным визитом.

С конца XVII в. утвердилось правило, согласно которо­му принятие парламентом закона по предмету, относяще­муся к королевской прерогативе, означает изъятие из нее этого предмета ведения.

13.6. Правительство Великобритании: порядок формирования и правовой статус

Правительство Великобритании — это высший испол­нительный орган власти, возглавляющий государствен­ную администрацию и осуществляющий государственное управление. В этих целях правительство активно исполь­зует право законодательной инициативы. Основная масса законопроектов исходит от правительства.

Британское правительство издает два вида актов: подза­конные акты и акты делегированного законодательства.

Правительство формируется после парламентских вы­боров с решающим участием парламента, перед которым оно и несет ответственность. В случае вынесения вотума недоверия правительству оно должно уйти в отставку.

Для послевоенной Британии характерным является образование однопартийного правительства, что придает ему определенную стабильность. После 1945 г. чаще всего у власти стояли консервативные правительства, последние 10 лет — лейбористы.

Премьер-министром назначается лидер партии, полу­чившей большинство мест в палате общин парламента. По его рекомендации королева назначает остальных членов правительства, как правило, из депутатов партии, победив­шей на выборах. Таким образом, членами правительства яв­ляются депутаты парламента.

Структурные параметры правительства законодательно не регулируются, во многом определяясь обычаями и тра­дициями. В состав правительства входят: государственные секретари, возглавляющие важнейшие традиционные ми­нистерства; министры без портфеля (наименования должностей которых сохраняют средневековые названия от­дельных членов правительства: лорд-предаедатель совета, лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерско­го (им поручаются различные функции по усмотрению премьер-министра)); государственные министры, которые R должности являются заместителями министров, воз­главляющих крупные министерства; младшие министры (Парламентские секретари, на которых возложено поддержание связей с парламентскими структурами). Обычно ^С()став правительства насчитывает около 100 членов.

Возглавляет правительство премьер-министр, его факти­ческое положение и полномочия сложились на основе обы­чаев, традиций и конституционных соглашений. Премьер-министр занимает должность первого лорда казначейства, Контрассигнует акты королевы и может предложить ей рас­пустить палату общин.

В британском правительстве создана узкая коллегия, ^в состав которой входят наиболее влиятельные лица, воз­главляющие важные службы и министерства, — кабинет Министров. Персональный состав этого органа лично определяет премьер-министр (как правило, 20—23 члена), внутри кабинета премьер-министром образуется узкое не­формальное объединение членов кабинета — «внутренний кабинет» из трех-пяти наиболее влиятельных министров. Как правило, важнейшие политические решения прини­маются кабинетом. В соответствии с Актом о государст­венных документах 1967 г. протоколы заседаний кабинета могут стать открытыми для ознакомления общественности только по прошествии 30 лет.

Кроме того, с 1960-х гг. в Великобритании сложилось конституционное соглашение, согласно которому лидер партии, проигравшей на парламентских выборах, форми­рует из числа своих сторонников кабинет министров оппо­зиции — так называемый «теневой» кабинет министров.

Для обеспечения деятельности при правительстве дейст­вуют вспомогательные, консультативные органы и служ­бы.

По признанию экспертов, Великобритания относится к той небольшой группе стран, где проводимые с 90-х гг. XX в. административные реформы вполне можно оценить как успешные и результативные. Впечатляющий пример реформы, ориентированной на результат, — это «Хартия прав гражданина», предвыборная инициатива Джона Мэй-джора по определению стандартов и гарантий социальных услуг, переросшая в общенациональную кампанию и став­шая образцом для подражания в других странах.

В результате административных новаций кабинеты Мар­гарет Тэтчер (премьер-министра Великобритании с 1979 по 1990 г.) и Джона Мэйджора (премьер-министра Велико­британии с 1990 по 1997 г.) заставили каждое британское министерство проанализировать свои функции и опреде­литься с тем, что следует делать: упразднить данную функ­цию, продать или передать ее выполнение по контракту, оставить как есть или создать исполнительское агентст­во. За 1988—1996 гг. в Великобритании было создано 126 агентств. Раз в три года или пять лет министерства решают судьбу каждого агентства заново, определяя, не следует ли его целиком или какие-то подразделения ликвидировать или реформировать.