11.3. Порядок формирования и компетенция органов местного самоуправления

По способу формирования и статусу органов местно­го самоуправления условно выделяют «парламентскую» и «президентскую» модели.

Первая характеризуется избранием местных исполни­тельных органов представительными органами из своего состава. Во многих случаях глава местной администрации одновременно может быть председателем местного предста­вительного органа. При этом представительный орган явля­ется вышестоящим по отношению к главе администрации, что подразумевает подотчетность последнего.

Вторая модель — прямые выборы населением как представительного органа, так и главы местной админист­рации и даже некоторых должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа — начальника полиции). Имея один общий источ­ник власти, данные выборные органы осуществляют свою деятельность на паритетных началах. Зачастую в одном государстве могут существовать обе эти модели. Напри­мер, для северогерманских земель ФРГ характерна «пар­ламентская» модель, тогда как на юге преобладает «прези­дентская».

Особая сложность в организации местного самоуправ­ления отличает федеративные государства (Канада, США, Швейцария). Каждый субъект федерации имеет здесь свое административно-территориальное деление, которое скла­дывалось в процессе многовекового исторического разви­тия. В Конституции Канады статус местных органов вообще четко не регламентирован. В п. 8 ст. 92 Конституционного Акта 1867 г. (Конституции) говорится лишь о том, что за­конодательные органы провинций имеют право принимать законы, касающиеся своих муниципальных учреждений. В силу этого, а также особенностей каждого субъекта фе­дерации, административно-территориальное деление в ка­надских провинциях не одинаково. Даже в пределах одной провинции муниципальные органы часто имеют разные формы (в зависимости от целей, которые перед ними ста­вятся, от численности населения).

Для системы муниципальных органов США характер­ны: отсутствие четкого разграничения правового статуса муниципалитетов различных видов; несовпадение класси­фикации этих органов с делением на городские и сельские территории; наконец, особая форма деконцентрации функ­ций, при которой на территории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единица­ми.

Муниципальные органы призваны решать только мест­ные дела, касающиеся обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. К таковым относятся: руководство развитием коммунального хозяйства, муниципальной собственностью, решение социальных вопросов, пожарная безопасность, санитарный контроль и т.д.

В унитарных государствах общий контроль за местны­ми органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведает министерство внутрен­них дел, в Японии — министерство по делам местного са­моуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Европейская хартия, устанавливая, по крайней мере, ев­ропейский стандарт местного самоуправления, оговорила важнейшие параметры эффективного функционирования местного самоуправления: оно должно быть «одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину».

Большинство европейских стран придерживается зако­нодательного закрепления компетенции органов местного самоуправления. Практикой доказано, что компетенцию органов местного самоуправления необходимо определять по мере возможности конституцией и законодательством, а не предоставлять на временной основе. В государствах — членах Европейского союза существует возможность деле­гирования полномочий от вышестоящих к нижестоящим органам власти. Органы местного самоуправления в прин­ципе не подчиняются вышестоящим уровням власти, за исключением тех сфер или вопросов, ответственность за которые определена законом за вышестоящими органами.

Тем не менее существует несколько исключений из это­го общеевропейского правила. В основном все они имеют отношение к так называемому предварительному контро­лю за законностью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые решения муниципальных или провинциальных советов являются объектом предварительного контроля на предмет их законности. Такой контроль осуществляется специальным правительственным комитетом.

12.1. Характерные черты Конституции сша

Соединенные Штаты Америки по праву считаются ро­диной первой в мире Конституции, которая и в настоящее время остается действующей. Ее называют юридической библией. Она была принята 17 сентября 1787 г. 55 делегата­ми от штатов специально созванного учредительного орга­на — Конституционного конвента. Через два года — 4 марта 1789 г. — после ратификации 11 из 13 учредивших Северо­американское государство штатов Конституция вступила в силу. Этот документ вошел в конституционную и поли­тическую историю прежде всего как основополагающий акт организации государственной власти и закрепления судеб­ного механизма защиты основных прав и свобод граждан от посягательств со стороны государственных органов фе­дерального и регионального уровня. В Конституции и иных актах закреплены принципы республиканского правления, федерализма, разделения властей, дополненные системой «сдержек» и «противовесов», механизмом независимой и влиятельной судебной власти.

Основной Закон США является консолидированным по форме и лаконичным по содержанию конституционным актом. Конституция состоит из преамбулы (введения), не являющейся ее нормативной частью, семи статей, соот­ветственно регламентирующих: статус конгресса США, ста­тус президента, организацию судебной власти Федерации, федеративное устройство, процедуру изменения Конститу­ции, последние две статьи главным образом имеют значе­ние переходных и заключительных положений. Фактически статьи являются главами (разделами) для дифференциации конституционных положений. Неотъемлемой частью Конституции являются поправки к ней. Более чем за двухсотлетнюю историю существования американского государства в Конституцию было внесено только 27 поправок. Принятые конституционные поправки не включаются в основной ее текст, а размещаются после него под соответствующим номером.

Данная Конституция относится к числу жестких, т.е. процедура ее изменения существенно затруднена. Для вне­сения поправки необходимо, чтобы за нее проголосовало не менее 2/3 депутатов обеих палат конгресса, либо она принимается специальным конвентом, созванным по ини­циативе 2/3 штатов (практически не применяется). Эти поправки подлежат ратификации (утверждению) законо­дательными собраниями 3/4 штатов либо 3/4 конвентов штатов, созванных по решению федерального конгресса. Созданная система обеспечения жесткости Конституции позволила ей сохранить стабильность и жизнеспособность: из более чем 10 тыс. предложений о поправках за весь пери­од ее существования конгресс принял 40, но штаты ратифи­цировали только 27. Самые важные поправки — первые 10 (Билль о правах), ратифицированные одновременно с са­мой Конституцией; 12-я, 14-я, 15-я, 17-я, 19-я поправки, ка­сающиеся избирательного права; знаменитая 13-я поправка 1865 г., признавшая бывших рабов-негров американскими гражданами и декларировавшая равенство прав граждан; 22-я поправка, устанавливающая запрет на занятие долж­ности президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд при отсутствии перерыва; и последняя — 27-я по­правка, устанавливающая усложненный порядок повыше­ния размера денежного содержания для сенаторов и членов палаты представителей.

В американской Конституции отсутствуют положения о праве ее толкования. Но на практике эту функцию осу­ществляют обычные суды и прежде всего Верховный суд США, превратившийся в важный инструмент политической системы. В литературе широкое распространение получило мнение о том, что на основании казуального толкования, осуществляемого Верховным судом и обычными судами, была создана новая, так называемая «живая конституция». Фактически акты по толкованию Конституции действуют наравне с самим Основным Законом, нередко дополняя и конкретизируя его.

12.2. Основы правового положения личности

Американская конституционная концепция прав и сво­бод человека сформировалась на основе теории естест­венного права, которая исходит из принципа обладания человеком в его естественном состоянии (т.е. вне общест­ва или политической общности, государства) правами, ко­торыми он наделен самим фактом своего существования. Иными словами, признание за человеком естественных и неотчуждаемых прав является важнейшим постулатом конституционной доктрины.

Такой гуманитарный подход был отражен в принятой 1 июля 1776 г. Декларации независимости США, провоз­гласившей создание нового государства, а также закрепив­шей некоторые права и свободы, исходя из их естественно­го происхождения. В Декларации говорится: «Мы полагаем самоочевидными те истины, что все люди созданы равными, что они наделены Творцом определенными неотчуждаемы­ми правами, что к ним относятся жизнь, свобода и стремле­ние к счастью, что для обеспечения этих прав среди людей учреждаются государства, черпающие свои разумные пол­номочия в согласии управляемых».

Принятая в 1787 г. Конституция США не содержит четко сформулированного полного перечня личных прав и свобод. Она содержит ряд конкретных запретов против нарушения прав и свобод граждан. Например, ст. I Консти­туции США, закрепляя основы конституционного регули­рования законодательной власти, запрещает принятие зако­нов, имеющих обратную силу. Статья III, говоря о судебной власти, предусматривает обязательность рассмотрения всех дел о преступлениях с участием присяжных заседателей, а также устанавливает необходимость наличия строгих пра­вил доказательств при осуждении за государственную изме­ну. Статья IV гарантирует, что «гражданам каждого штата предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов», а ст. VI запрещает применение проверки религи­озности в качестве условий для занятия государственных постов и должностей.

Первые 10 поправок к Конституции США, получив­шие название «Билль о правах», были приняты конгрессом в 1789 г. и вступили в силу в 1791 г. Билль о правах, так же как и предшествующие конституционные документы, исходил из идеи неотчуждаемых, неотъемлемых прав человека. Провозглашенные в данном конституционном акте личные и политические права и свободы сформулированы как негативные права, как установленные и гарантирован­ные законом сферы автономии гражданина по отношению к государственной власти и другим гражданам.

Наиболее важные нормы, регламентирующие граж­данские права и свободы, содержатся в первой поправке к американской Конституции, регламентирующей свободу религии, слова, печати, собраний. Она гласит: «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание либо ограничивающих свободу слова и печати или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».

Основные правовые позиции, касающиеся содержания, особенностей реализации и ограничения прав и свобод, были сформулированы Верховным судом США при реше­нии конкретных задач.

Другие девять поправок Билля о правах провозглашают право граждан на ношение оружия, на защиту личности, дома, документов и имущества от необоснованного обыска или конфискации, на судебное разбирательство дел судом присяжных. Не допускается двойное наказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерный штраф, приме­нять жестокие и необычные наказания.

Помимо Билля о правах к Конституции США было при­нято еще 10 поправок, затрагивающих права и свободы че­ловека.

Конституционное регулирование прав и свобод челове­ка и гражданина США дополняется законодательным ре­гулированием и прежде всего путем судебного толкования конституционных норм. Так, например, развивая конститу­ционное положение о свободе вероисповеданий, Верховный суд сформулировал принцип, согласно которому государст­венные институты должны соблюдать нейтралитет в своих взаимоотношениях с церковью. Также на протяжении всей истории функционирования американского государства Верховным судом США формировались критерии, опреде­ляющие допустимые пределы, за которыми свобода слова и свобода печати перестают охраняться первой поправкой.

В целом закрепленный на конституционном уровне перечень основных прав и свобод человека и гражданина в США несколько отстает от международного европейско­го стандарта основных прав и свобод. Однако эффективно действует система судебных и административных гарантий защиты прав и свобод, в том числе на региональном и му­ниципальном уровне.

Административный контроль выражается в праве госу­дарственных властей утверждать некоторые акты и санк­ционировать определенные действия местных органов, а также смещать их должностных лиц. Есть вопросы, по ко­торым представительные органы на местах вообще не могут принимать самостоятельные решения. Обычно это касает­ся финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

В законодательстве предусматриваются определенные санкции к местным органам в случае ненадлежащего вы­полнения ими своих функций. Это может быть отстранение от должности глав администраций, муниципальных служа­щих, наложение на них различных взысканий, отмена ак­тов местных органов, передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам и т.д. Серьезным рычагом воздействия на местное самоуправление являют­ся финансовые меры — применение более жестких условий бюджетного кредитования, отказ в предоставлении финан­совой помощи местному бюджету при несоблюдении опре­деленных условий. Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных органов (Италия, Пор­тугалия, Франция). В Великобритании же самая суровая мера наказания местного представительного органа — пе­редача соответствующих его полномочий и служб конкрет­ному министерству и назначаемым им чиновникам.

Практика обжалования решений и действий местных органов населением широко развита в западных странах. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения мест­ных представительных органов в судебном порядке, а реше­ния их исполнительных органов — в образуемых местными советами комитетах по рассмотрению жалоб. Шведская практика такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые дейст­вия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, одна­ко, кто-либо из местных жителей посчитает, что при при­нятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это реше­ние в соответствующей инстанции — вплоть до Верховного суда. Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим действовать аналогичным обра­зом до тех пор, пока это не будет оспорено кем-либо из жи­телей данного территориального образования.

В соответствии с Европейской хартией местного само­управления разрешен только надзор по делегированным полномочиям; по собственным полномочиям допускается только последующий надзор за законностью.