10.1. Место правительства в системе органов государственной власти

Правительство — это центральный (общенациональный) орган исполнительной власти. Его официальные наимено­вания самые разнообразные — Правительство (Германия, Молдова, Франция, Чехия), Совет министров (Бельгия, Италия, Сирия, Советский Союз в 1946—1990 гг.), Каби­нет министров (Азербайджан, Украина, Латвия), Кабинет (Исландия, Япония), Государственный совет (Китайская Народная Республика, Норвегия, Республика Корея, Шве­ция), Исполнительный совет (Новая Зеландия), Федераль­ный совет (Швейцария).

Правительство осуществляет общее руководство госу­дарственными (публичными) делами и отвечает перед на­родом за свою деятельность. В условиях демократии пра­вительство должно выражать общие (общенациональные) интересы, а не частные, корпоративные или региональные. Оно обеспечивает проведение внутренней и внешней по­литики, охрану конституционного строя и установленного правопорядка. Правительство наделено широкими исполни­тельно-распорядительными полномочиями.

В системе государственной власти правительство зани­мает, как правило, доминирующее положение.

Во главе правительства стоит премьер-министр, пред­седатель Совета министров, канцлер, другое должностное лицо (например, премьер Государственного совета в КНР). В президентских и полупрезидентских республиках главой правительства (исполнительной власти) является прези­дент, как исключение — вице-президент или администра­тивный премьер-министр. Создание или упразднение последней ответственной государственной должности зависит всецело от президента, который передает ему часть своих полномочий, как правило, социально-экономического ха­рактера. В классических президентских республиках глава государства присутствует на всех заседаниях правительства (кабинета) и непосредственно руководит им.

Правительство постоянно взаимодействует с различны­ми государственными органами, и прежде всего с парла­ментом. В той или иной степени высший представитель­ный (законодательный) орган осуществляет контроль за правительством и проводимой им политикой. Наиболее широко и последовательно контрольные полномочия про­являются в рамках парламентских форм правления. Глава государства участвует в формировании правительства, а в президентской республике и при абсолютной монархии даже возглавляет его.

Правительство руководит работой министерств, иных органов исполнительной власти. Координирует и направля­ет деятельность министерств, агентств, служб непосредст­венно глава правительства или по его прямому поручению один из его заместителей.

В абсолютном большинстве государств статус и функ­ции члена правительства несовместимы с депутатским мандатом (исключение — страны с развитыми традициями классического парламентаризма), любой выборной долж­ностью, с деятельностью, прямо направленной на извлече­ние прибыли.

По партийному составу различают однопартийные и коа­лиционные (фактически многопартийные) правительства. Однопартийные правительства формируются в тех странах парламентской демократии, где существует парламентское большинство. В этом случае конкретная политическая пар­тия располагает стабильным большинством депутатских мандатов (типичный пример — Великобритания, Новая Зеландия или Япония в отдельные периоды современного развития). Коалиционные правительства создаются там, где ни одна политическая партия не имеет устойчивого большинства в парламенте (Италия, Нидерланды, Фин­ляндия).

Если ни одна из партий, представленных в парламенте, не смогла самостоятельно сформировать правительство, а создание парламентской коалиции невозможно, образуется правительство меньшинства. В этом случае лидеры партий, общественных объединений, политический истеблишмент откладывают на некоторое время парламентские выборы. Правительство меньшинства не меняет радикально поли­тический курс, а занимается текущими государственными делами. Подобное правительство действует, как правило, несколько месяцев, а затем проводятся парламентские вы­боры, и проясняется расстановка политических сил.

В некоторых странах с парламентскими формами прав­ления в условиях военного противостояния или внешней агрессии образовывается правительство национального единства с участием не только правящей партии (партий), но и оппозиции. Однако это является временной, кратко­срочной мерой.

В большинстве зарубежных стран депутаты на первом заседании парламента приносят присягу.

В условиях смены общественного строя или полити­ческого режима может создаваться временное правительст­во, обладающее чаще всего ограниченными полномочиями. Одно из исключений — правительство Франции в 1958 г., в период формирования Пятой республики, обладавшее ог­ромными прерогативами.

В целом надо констатировать тенденцию к усилению властно-управленческих полномочий и функций прави­тельства и его большей самостоятельности, стремление уйти от реального парламентского или общественного контроля.

10.2. Порядок формирования и структура правительства

Способ и порядок формирования правительства опре­деляется формой правления, конституционными нормами и принципами, политическими традициями страны. Су­ществуют две модели формальной процедуры образования правительства, отличающиеся степенью участия парламента в его формировании: парламентская и внепарламентская.

Парламентская модель применяется в условиях парла­ментаризма, частично в смешанных республиках. Согласно ей право на формирование правительства получает та по­литическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. Иными словами, парламентская модель предусматривает образова­ние правительства по итогам парламентских выборов.

По общему правилу глава государства назначает главу правительства, пользующегося доверием большинства пар­ламента. Такой традиционный порядок формирования правительства существует в Германии, Индии, Италии. Так, со­гласно конституциям этих стран глава государства назначает главу правительства (например, в Италии это председатель Совета министров, в Индии — премьер-министр), который затем уже формирует правительство и предлагает парламен­ту его персональный состав и программу действия.

При парламентской модели формирования правительст­ва юридическое закрепление кандидатуры председателя и состава правительства осуществляет парламент с помо­щью важнейшего правомочия — вынесения вотума доверия. Если предлагаемый состав правительства или его глава не получают доверия парламентского большинства, то возмо­жен роспуск парламента.

Внепарламентская модель формирования правительства применяется в президентских республиках, дуалистических монархиях, в ряде смешанных республик. Право на фор­мирование в этом случае имеет не парламент, а президент, другой глава государства. Иными словами, правительство в доверии парламента не нуждается и формируется незави­симо от него.

В качестве примера внепарламентской модели форми­рования правительства при смешанной республике можно привести Францию. Согласно Конституции президент Рес­публики назначает премьер-министра. По предложению пре­мьер-министра он же назначает других членов правительст­ва, а также может уволить их. Однако правительство несет ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом. Для нормальной своей работы правительство нуждается в доверии Национального собрания. Так, соглас­но парламентской традиции и конституционным нормам отставка правительства должна быть связана с «выражени­ем недоверия» Национального собрания правительству.

В президентских республиках глава государства возглав­ляет центральную исполнительную власть. Так, президент Республики Панама осуществляет государственное управ­ление при помощи министров. При нем и под его председа­тельством действует Совет Кабинета, в котором глава го­сударства должен согласовывать и принимать важнейшие государственные решения в различных сферах, в том числе и в финансово-экономической.

Специфична система и структура органов исполни­тельной власти в Ливии (официальное название — Социа­листическая Народная Ливийская Арабская Джамахирия).

Высшим органом исполнительной власти — правительст­вом — является Высший народный комитет, состав кото­рого утверждается законодательным органом — Всеобщим народным конгрессом по представлению революционного руководства, формально находящегося вне системы госу­дарственной власти. Высший народный комитет официаль­но состоит из секретарей (фактически — министров).

Состав правительств отличается разнообразием. В ряде стран статус высшей исполнительной власти урегулирован законодательно неполно и фрагментарно (например, в Ве­ликобритании).

Есть государства, где структура и состав органов испол­нительной власти регламентирован достаточно подроб­но законом (Испания, Польша, США). В Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодатель­ном порядке. В европейских странах в состав правительства могут входить министры без портфеля — высокопоставлен­ные чиновники, не руководящие конкретным министерст­вом или ведомством. Существуют государства, где в пра­вительство входят парламентские секретари, призванные поддерживать связи с парламентскими структурами. В по­следние десятилетия, наряду с традиционными министерст­вами (обороны, иностранных дел, финансов, экономики, юстиции), во многих развитых странах образованы новые — энергетики, охраны окружающей среды, культуры, туризма, образования. Для развитых стран характерным является небольшой перечень министерств и ведомств.

10.3. Полномочия правительства

Полномочия правительства широки и разнообразны и в принципе устанавливаются конституционными и законо­дательными нормами, а в некоторых странах также правовыми обычаями. Вместе с тем в большинстве стран этот Центральный орган исполнительной власти фактически осуществляет полномочия, предоставленные главе госу­дарства, главе правительства и отдельным министрам, что вытекает из особого места этого института в системе госу­дарственного аппарата, его политической значимости.

В условиях парламентских форм правления правительст­во при осуществлении своих полномочий руководствуется программой деятельности, одобренной представительным (законодательным) органом государственной власти.

Исходя из предметных и функциональных направлений деятельности данного органа, можно выделить следующие группы полномочий:

1) по осуществлению текущего государственного управ­ления: проводит государственную политику в социально-экономической сфере; формирует целевые общенациональ­ные программы развития регионов, отраслей производства; управляет через правительственные органы (министерства, комитеты, комиссии, агентства) объектами государственной собственности; осуществляет кадровые назначения в систе­ме исполнительной власти;

2) организационно-правотворческие. Правительство — наиболее активный субъект права законодательной ини­циативы в парламенте, при его непосредственном участии разрабатываются многие крупные законопроекты, которые принимаются в соответствии с парламентскими процеду­рами. Правительство издает постановления, декреты, ордо­нансы, распоряжения, которые могут подменять законы, а также обеспечивает их реализацию;

3) в сфере обороны, безопасности, внешней политики и внешнеэкономической деятельности: вырабатывает со­вместно с другими государственными институтами внеш­неполитический курс, осуществляет меры по обеспечению обороны и национальной безопасности, назначает отдель­ных дипломатов и военачальников;

4) финансово-бюджетные: вырабатывает проект госу­дарственного бюджета и финансовых планов; добивается их принятия парламентом; исполняет государственный бюд­жет и финансовые планы; обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики.

В ряде стран действует законодательно закрепленный принцип презумпции полномочий правительства. Так, если таили иная группа вопросов (предметов ведения) прямо не закреплена за конкретными ветвями государственной власти или органами местного самоуправления, то они при­надлежат исполнительной власти.

В условиях введения чрезвычайного осадного и военно­го положения прерогативы правительства резко возраста­ют. Оно может принимать акты, ограничивающие права, свободы граждан, депортировать нежелательных иностран­цев, вводить дополнительные обязанности для физических и юридических лиц. Однако особые типы управления (пра­вовые режимы) могут устанавливаться только на законных основаниях (при наличии реальной внешней угрозы акта агрессии со стороны иностранного государства или коали­ции государств, крупных массовых беспорядках, экологи­ческих или техногенных катастрофах большого масштаба) на ограниченный срок, как правило, на 60—90 дней.

В ведении правительства находятся вооруженные силы, спецслужбы, военизированные формирования типа «нацио­нальной гвардии». По Конституции Франции правительст­во во главе с премьер-министром несет ответственность за национальную оборону (ст. 21), но на практике крупные военно-стратегические вопросы решаются им по согласо­ванию с президентом.

Правительство для осуществления текущего, оператив­ного управления может образовывать рабочий исполни­тельный орган - президиум, бюро. Заседания последнего проводятся по мере необходимости, во многих странах еже­недельно, в строго определенное время. Председательствует на них глава правительства, присутствует узкий круг долж­ностных лиц — заместители главы правительства, минист­ры иностранных дел, финансов, юстиции, руководители спецслужб, отдельные крупные чиновники.

За свою работу правительство несет политическую от­ветственность, которая выражается в отставке всего каби­нета, реже — отдельных его членов по инициативе парла­мента, самого правительства или главы государства.