Внутренняя структура палат парламента определяется их регламентами, в ряде стран — конституцией и законами. Численность членов палат парламента составляет от нескольких десятков до нескольких сот человек. Рекордсменом по численности является однопалатный парламент социалистического Китая — Всекитайское собрание народных представителей, состоящее почти из 3000 человек. Это отчасти можно объяснить огромной численностью населения и избирательного корпуса КНР.
Возглавляет палату руководитель, избираемый депутатами, как правило, на весь срок работы палаты, реже на срок сессии. В отдельных случаях председателем палаты является не депутат, а лицо, занимающее эту должность согласно конституционным положениям (в Индии, США сенат возглавляет вице-президент).
Нижняя палата по численности больше верхней и формируется на основе более широкого народного представительства. Верхняя палата чаще всего выражает особые интересы регионов или субъектов федерации. В странах Запада палаты парламента действуют самостоятельно на основе принципа раздельного осуществления полномочий. Каждая из палат имеет закрепленный конституционными и законодательными нормами свой круг полномочий и предметов ведения.
Внутри палат из числа депутатов создаются специализированные рабочие структурные подразделения — комитеты и комиссии в целях предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на парламентское заседание. В зависимости от содержания подготавливаемых проектов решений они бывают:
• законоподготовительными (для разработки или рассмотрения проектов законов);
• следственными (для организации парламентских расследований);
• согласительными (для разрешения разногласий между палатами).
Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Обычно следственные и согласительные комиссии (комитеты) действуют ограниченный период времени. 1остоянные комитеты (комиссии), создаваемые повсеместностью, — по вопросам обороны, внешней политики (иностранным делам), безопасности (или контролю за деятельностью спецслужб), законодательству, промышленной политические, торговле, региональным связям, сельскому хозяйству, существуют также следующие парламентские комиссии комитеты) — мандатная, по регламенту, по обслуживанию депутатов.
В каждой стране своя номенклатура парламентских комитетов и комиссий. Обычно их более 10.
Согласно конституционным нормам Германии (ст. 45, 45-а, 45-с) обязательны является образование следующих четырех комитетов бундестага: по делам Европейского союза, по иностранным делам, по обороне, по петициям. Другие комитеты могут быть созданы по решению палаты.
Большая роль в организации парламентской работы, представительстве социальных и политических интересов принадлежит партийным фракциям и депутатским группам, которые должны насчитывать определенное в парламентском регламенте число депутатов. Фракции возглавляются лидерами политических партий. Обычно руководящие и рабочие органы парламента, включая постоянные комитеты и временные комиссии, образованы на основе пропорционального представительства партийных фракций и депутатских групп. В привилегированном положении находятся партии, составляющие парламентское большинство.
Решающая роль в осуществлении законотворческих и контрольных полномочий при бикамеральном парламенте принадлежит нижней палате. Верхняя (вторая палата) принимает то или иное участие в законодательном процессе, одобряя, изменяя или отклоняя принятые нижней палатой законопроекты. Первостепенно значение нижней палаты в принятии финансово-бюджетных законов.
Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, в межгосударственных союзных органах.
Во многих странах действуют специальные органы финансового контроля, образуемые парламентом и подконтрольные ему. Чаще всего они именуются счетными палатами (Бельгия, Германия, Италия, Франция и др.). Их главная задача — организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей государственного бюджета и отдельных государственных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, предотвращение правонарушений в финансово-бюджетной сфере. Эти контрольные органы регулярно представляют парламенту или его палатам информацию о ходе исполнения государственного бюджета и о проведенных контрольных мероприятиях.
В Польше важными полномочиями обладает Верховная контрольная палата — высший орган государственного контроля, подчиняющийся нижней палате парламента -Сейму. При парламентах создаются такие органы, как омбудсмен (уполномоченный) по защите прав человека, женщин, национальных меньшинств, комитеты по связям с соотечественниками за рубежом, экспертно-консультативные советы по совершенствованию законодательства, по согласованию социально-экономических интересов между государством, работодателями и профсоюзами.
Законодательный процесс является одним из наиболее стабильных институтов конституционного права, мало подверженных изменениям. Это строго формализованный, урегулированный нормативными правовыми актами и обычаями порядок принятия закона. Несоблюдение законодательных процедур предполагает признание закона неконституционным. В федеративных государствах общенациональный парламент не вправе рассматривать и принимать законопроекты, отнесенные конституционными нормами к сфере исключительных полномочий членов (субъектов) федерации. Важнейшими участниками законодательного процесса являются депутаты и само общенациональное выборное представительное учреждение — парламент. В странах западной демократии парламентскому законодательному процессу присущи гласность, публичность, учет общественного мнения.
Законодательный процесс состоит из ряда стадий: осуществление права законодательной инициативы; обсуждение законопроекта; принятие закона; одобрение второй палатой (если таковая существует); промульгация закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу.
Официальное внесение законопроекта предполагает его прохождение в соответствии с нормативными правовыми установлениями, что означает последовательное движение на основе установленных парламентских процедур.
Принятие закона зависит от реализации права законодательной инициативы, под которой понимается правомочие определенных в конституционных (законодательных) нормах субъектов (государственных органов, депутатов и др.) по внесению законопроектов в палату парламента. Правовым последствием осуществления данного права является обязанность парламента рассмотреть внесенные законопроекты.
Конституции большинства демократических государств закрепляют круг субъектов законодательной инициативы путем их точного перечисления, хотя этот перечень в различных странах может существенно отличаться. Как правило, к их числу относят правительство и депутатов парламента; в некоторых государствах Европы, Азии и Латинской Америки — высшие (верховные) суды, органы, представляющие особые социальные интересы в рамках предметов их ведения. В парламентских государствах основным субъектом законодательной инициативы является правительство. В федеративных государствах этим правом наделяют законодательные легислатуры субъектов федерации. В президентских и полупрезидентских республику правом законодательной инициативы широко пользуется президент. Так, согласно Конституции Грузии 1995 г. право законодательной инициативы принадлежит президенту Республики, депутату парламента, парламентским фракциям, комитету парламента, высшим представительным органам государственной власти Абхазии и Аджарии, не менее чем 30 тыс. избирателей.
В большинстве стран придерживаются усложненной процедуры внесения законов, связанных с финансовыми обязательствами государства. Особенности принятия финансово-бюджетных законов:
1) право их внесения предоставлено ограниченному кругу субъектов — правительству или главе государства;
2) вносятся в нижнюю палату парламента;
3) обязательно заключение правительства или главы у0-сударства;
4) существуют жестко ограниченные временные сроки их разработки, представления и рассмотрения;
5) ограничиваются инициативы и активность депутатов в их рассмотрении в парламенте.
Регламент палат парламента подробно регулирует саму процедуру осуществления законодательной инициативы. Иногда определенные законы вносятся только в верхнею палату (ряд государств Латинской Америки, Азии, Африки).
Предшествует традиционной законодательной процедуре этап подготовки закона, который не рассматривается как часть законодательного процесса, если последний трактуется в узком смысле слова. В зарубежных странах, как правило, этот этап не урегулирован ни в регламенте парламента, ни в законодательных нормах.
Однако в ряде стран существуют законодательные нормы, относящиеся к стадии, предшествующей осуществлению законодательной инициативы. Проект закона может быть подготовлен гражданами и выдвинут в порядке реализации народной правотворческой инициативы. В этом случае требуется собрать большое число подписей граждан в поддержку законопроекта (в Италии — не менее 50 тыс. подписей, в Испании — 500 тыс.). В Австрии минимум 100 тыс. граждан или 1/6 граждан трех земель могут внести законопроект через Центральную избирательную комиссию на обсуждение парламента.
Обсуждение законопроекта — наиболее продолжительная стадия законодательной парламентской процедуры. Внесенный в нижнюю или верхнюю палату парламента проект закона предварительно рассматривается в комитетах (комиссиях), а затем — на пленарном заседании. Как правило, законопроект проходит три чтения. В первом чтении решается вопрос о целесообразности принятия его концепции, во втором он совершенствуется и «обрастает» многочисленными поправками, а в третьем — принимается в целом. Достаточно редко для подготовки законопроекта создается специальная депутатская комиссия. Законопроект, одобренный в третьем чтении той палатой, в которую он был внесен, при необходимости направляется в верхнюю палату. Процесс обсуждения во второй палате бикамерального парламента проходит ту же процедуру обсуждения, что и в первой палате. Двухпалатная структура парламента требует одобрения законопроекта обеими палатами. В случае разногласий между ними применяются различные согласительные процедуры. Если разногласия преодолены, и закон принят палатами парламента, то тогда он подписывается главой государства, а затем промульгируется — официально опубликовывается.
Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство депутатов.
В усложненном порядке и в течение более продолжительного времени принимаются конституционные и органические законы.
В течение определенного конституцией времени со дня принятия парламентом закона глава государства может воспользоваться правом вето. Различают абсолютное (резолютивное) вето, которым пользуется монарх, и отлагательное (суспензивное) вето, которым обладает президент. Абсолютное вето означает невозможность принятия данного закона, и преодолеть его нельзя. Отлагательное вето предполагает возражения президента против законопроекта, которое может быть преодолено как путем голосования квалифицированным большинством депутатов парламента, так и внесением в законопроект устраивающих президента изменений (капитуляция).
Законы подлежат обязательному опубликованию в официальных изданиях. С момента официального опубликования закона исчисляется срок начала его действия (вступления в законную силу) — от одного дня до нескольких недель.
Парламент принимает разнообразные законы — конституционные, органические, ординарные, кодексы. Законодательный характер имеет парламентский регламент — нормативный акт, посвященный процедуре деятельности представительного (законодательного) органа государственной власти. На основе регламентных норм парламент осуществляет принадлежащие ему полномочия. Его издание — сфера исключительных прерогатив представительного органа, свидетельство самодеятельности, важной государственной и политической роли. Он также выпускает многочисленные акты с ненормативным содержанием — постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения, приветствия.
Депутаты — профессиональные парламентарии, которые с момента получения депутатского мандата наделяются специальными правами и привилегиями. В большинстве государств депутат может избираться (переизбираться) неоднократно, без каких-либо ограничений.
К числу важнейших привилегий относятся неответственность и неприкосновенность (иммунитет) депутатов. Первое означает, что парламентарий не отвечает за действия, высказывания, непосредственно связанные с его депутатской деятельностью, как в период, так и после истечения срока своих полномочий.
Иммунитет заключается в том, что депутат без согласия парламента или его руководящих органов не может быть привлечен к ответственности или подвергнут аресту за совершение правонарушения, за исключением случаев, когда он был застигнут на месте совершения преступления. Получая на выборах «представительский мандат», депутаты должны выражать волю избирателей, те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение законодательной и иных функций парламента. За выполнение профессиональной депутатской деятельности парламентарий получает вознаграждение (индемнитет), как правило, в несколько раз превосходящее по размеру оплату квалифицированного специалиста.
Общим требованием к парламентариям в президентских и полупрезидентских республиках является невозможность совмещения депутатского мандата с другими, как выборными, так и невыборными должностями. Напротив, при парламентской форме правления депутат может быть одновременно членом правительства. Запрещается занятие предпринимательской (коммерческой) деятельностью.
Взаимоотношения между избирателями и избранным ими депутатом могут строиться на принципах «императивного мандата» и «свободного мандата». Каждый из них содержит определенный режим ответственности депутата перед избирателями.
Принцип свободного мандата означает, что парламентарий юридически не связан поручениями избирателей и действует в парламенте, сообразуясь со своими представлениями о должном и собственной совестью. На этом основании отрицается право избирателей его отозвать, как не оправдавшего их доверия. В соответствии с современной доктриной конституционного права депутат в парламенте — прежде всего полноправный член коллегии, обладающий властными полномочиями на всей государственной территории и выражающий общенациональные интересы. Так, в Основном законе ФРГ (ст. 38) зафиксировано, что депутаты Бундестага «являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести».
На практике обладающий свободным мандатом депутат оказывается зависимым от политической партии или избирательного объединения (общественного движения), поддержавших его на выборах. Кроме того, он зависит от тех организаций и лиц, которые финансировали его избирательную кампанию или оказали ему другую поддержку.
Принцип императивного мандата включает в себя совокупность трех элементов: обязательность наказов избирателей для депутата, обязательную отчетность депутата; право его отзыва избирателями, если он не выполняет или плохо выполняет наказы (поручения).
В данном случае депутат выступает мандатарием, представителем избирателей того округа, в котором он избран. Он связывает себя наказами и несет ответственность перед избирателями за неисполнение своих обязательств. Существо ответственности выражается в отказе избирателей поддержать депутата на очередных выборах или в его отзыве в случае неоправдания им оказанного доверия.
В современных государствах используется сочетание и «свободного» и «императивного» мандата. Как правило, на общегосударственном уровне применяется свободный мандат, но на уровне местного сообщества, где депутат теснее связан с избирателями — императивный.
Например, депутаты японского парламента обладают свободным мандатом, но могут быть исключены в любое время из состава палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты. Тогда как на местном уровне депутаты могут быть отозваны досрочно по требованию 1/3 избирателей большинством голосов.
В ряде зарубежных государств (Австрия, Бразилия) вместе с депутатом избираются его заместители, содействующие выполнению депутатских обязанностей. В случае выбытия депутата его заместитель замещает мандат и становится полноправным депутатом.