10.3. Полномочия правительства

Полномочия правительства широки и разнообразны и в принципе устанавливаются конституционными и законо­дательными нормами, а в некоторых странах также правовыми обычаями. Вместе с тем в большинстве стран этот Центральный орган исполнительной власти фактически осуществляет полномочия, предоставленные главе госу­дарства, главе правительства и отдельным министрам, что вытекает из особого места этого института в системе госу­дарственного аппарата, его политической значимости.

В условиях парламентских форм правления правительст­во при осуществлении своих полномочий руководствуется программой деятельности, одобренной представительным (законодательным) органом государственной власти.

Исходя из предметных и функциональных направлений деятельности данного органа, можно выделить следующие группы полномочий:

1) по осуществлению текущего государственного управ­ления: проводит государственную политику в социально-экономической сфере; формирует целевые общенациональ­ные программы развития регионов, отраслей производства; управляет через правительственные органы (министерства, комитеты, комиссии, агентства) объектами государственной собственности; осуществляет кадровые назначения в систе­ме исполнительной власти;

2) организационно-правотворческие. Правительство — наиболее активный субъект права законодательной ини­циативы в парламенте, при его непосредственном участии разрабатываются многие крупные законопроекты, которые принимаются в соответствии с парламентскими процеду­рами. Правительство издает постановления, декреты, ордо­нансы, распоряжения, которые могут подменять законы, а также обеспечивает их реализацию;

3) в сфере обороны, безопасности, внешней политики и внешнеэкономической деятельности: вырабатывает со­вместно с другими государственными институтами внеш­неполитический курс, осуществляет меры по обеспечению обороны и национальной безопасности, назначает отдель­ных дипломатов и военачальников;

4) финансово-бюджетные: вырабатывает проект госу­дарственного бюджета и финансовых планов; добивается их принятия парламентом; исполняет государственный бюд­жет и финансовые планы; обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики.

В ряде стран действует законодательно закрепленный принцип презумпции полномочий правительства. Так, если таили иная группа вопросов (предметов ведения) прямо не закреплена за конкретными ветвями государственной власти или органами местного самоуправления, то они при­надлежат исполнительной власти.

В условиях введения чрезвычайного осадного и военно­го положения прерогативы правительства резко возраста­ют. Оно может принимать акты, ограничивающие права, свободы граждан, депортировать нежелательных иностран­цев, вводить дополнительные обязанности для физических и юридических лиц. Однако особые типы управления (пра­вовые режимы) могут устанавливаться только на законных основаниях (при наличии реальной внешней угрозы акта агрессии со стороны иностранного государства или коали­ции государств, крупных массовых беспорядках, экологи­ческих или техногенных катастрофах большого масштаба) на ограниченный срок, как правило, на 60—90 дней.

В ведении правительства находятся вооруженные силы, спецслужбы, военизированные формирования типа «нацио­нальной гвардии». По Конституции Франции правительст­во во главе с премьер-министром несет ответственность за национальную оборону (ст. 21), но на практике крупные военно-стратегические вопросы решаются им по согласо­ванию с президентом.

Правительство для осуществления текущего, оператив­ного управления может образовывать рабочий исполни­тельный орган - президиум, бюро. Заседания последнего проводятся по мере необходимости, во многих странах еже­недельно, в строго определенное время. Председательствует на них глава правительства, присутствует узкий круг долж­ностных лиц — заместители главы правительства, минист­ры иностранных дел, финансов, юстиции, руководители спецслужб, отдельные крупные чиновники.

За свою работу правительство несет политическую от­ветственность, которая выражается в отставке всего каби­нета, реже — отдельных его членов по инициативе парла­мента, самого правительства или главы государства.

11.1. Понятие и основные принципы местного самоуправления

Исторически социальное назначение местного само­управления было связано с защитой местных (муници­пальных) интересов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности насе­ления. При этом местное самоуправление можно равным образом назвать и организацией власти, и управленческой деятельностью органов местного самоуправления, и скла­дывающейся местной практикой.

В юридической науке под местным самоуправлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую специальными выборными и иными органами, непосредственно представ­ляющими ее население.

Европейская хартия местного самоуправления была разработана по инициативе действующего в рамках Со­вета Европы Конгресса местных и региональных властей в середине 1980-х гг. и открыта для подписания 15 октяб­ря 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления является основным международно-правовым актом, кото­рый регулирует муниципальные отношения в большинстве европейских стран. Под местным самоуправлением в ней понимается «право и реальная способность органов мест­ного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1. ст. 3). В Хартии особо оговаривается необходимость создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление об­щественными делами, при этом исполнительные органы яв­ляются подотчетными им.

Приверженность к данной Хартии европейских госу­дарств не означает тождества их муниципальных систем. Речь идет о демократическом пути развития в целом, под­разумевающем децентрализацию власти как основопола­гающий признак организации местного самоуправления, которое, как записано в Хартии, «составляет одну из основ любого демократического строя».

Целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия общеевропейских норма­тивов определения и защиты прав местных органов власти. Участники Хартии обязуются законодательно закрепить и применять на практике правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независи­мость местных властей.

В то же время нельзя говорить о том, что национальный законодатель должен слепо копировать положения Хартии, это касается даже ее базовых категорий. Само определение местного самоуправления не воспроизведено полностью в законодательстве о местном самоуправлении ряда госу­дарств — ее участников.

Хартия состоит из трех частей, имеющих самостоятель­ное значение. Первая часть содержит принципы местного самоуправления, включающие в себя следующие положе­ния:

• самостоятельность осуществления местных комму­нальных функций, опирающаяся на муниципальную собст­венность, местные налоги, распоряжение местной полицией и т.д.;

• выборность органов данного уровня путем свободно­го, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

• организационное обособление местного самоуправле­ния, его органов в системе государственного управления;

• определенная финансовая автономия;

• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

• право принимать собственные нормативные акты;

• осуществление контроля представительными муници­пальными органами местного самоуправления за исполни­тельными органами.

Помимо этих принципов важной нормой Хартии явля­ется предоставление местным органам полных и исключи­тельных полномочий, адаптированных к местным условиям. Также Хартия фиксирует обязательность четкой террито­риальной очерченности границ территории местного само­управления, возможность изменения таких границ только с учетом мнения населения, в том числе и путем проведе­ния референдума.

Паритетные начала в отношениях государственных органов и органов местного самоуправления по передаче государственных функций заключаются в их договорном характере. Независимость органов местного самоуправле­ния в соответствии с требованиями Хартии проявляется в возможности самостоятельного определения их струк­туры. Развитию прав органов местного самоуправления способствует закрепленная в Хартии возможность сотруд­ничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления за­дач, представляющих общий интерес.

11.2. Системы (основные модели) местного управления и самоуправления

Разнообразие подходов зарубежных государств к ор­ганизации жизнедеятельности местного сообщества пре­допределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются адми­нистративно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт.

Выделяют две основные системы организации власти на местах.

Англо-американская система характеризуется наличи­ем местного самоуправления на всех уровнях ниже уровня государства, субъекта федерации или автономии (Велико­британия, США, Новая Зеландия, Канада, Индия, другие страны из числа бывших британских колоний или доми­нионов). Эту систему отличает отсутствие назначаемого правительством представителя, осуществляющего контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Ска­занное не означает отсутствие правительственного контро­ля вообще, он осуществляется опосредованно, с помощью судебных, а не административных процедур.

Так, например, в Великобритании, где продолжает со­хранять позиции «общественная» модель местного само­управления, отсутствуют на местах полномочные предста­вители правительства, опекающие местные органы. Однако государственный контроль за муниципальной властью осу­ществляют министерства по делам окружающей среды, образования, здравоохранения и др. Британское законода­тельство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко используются финансовые рычаги воз­действия на них.

Для англо-американской системы местного самоуправ­ления характерна абсолютная выборность и срочность полномочий органов местного самоуправления и ряда должностных лиц. В административно-территориальных единицах население напрямую избирает совет (правление), обычно на два-четыре года, начальника полиции, казначея, атторнея, являющегося представителем данной админист­ративно-территориальной единицы в суде, и др. Мэры из­бираются либо непосредственно населением, либо советом. В ряде случаев совет может нанимать на определенный срок менеджера для выполнения управленческих функций (подобная практика распространена в США).

Органа общей компетенции не существует. Управлен­ческой деятельностью, например в Великобритании, за­нимаются отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета. Комитеты в рамках своих сфер управленческой деятельности занимаются подбором и организацией работы служащих.

Континентальная система в противоположность англо­американской предполагает сочетание местного самоуправ­ления с местным и региональным управлением в различных формах (Бельгия, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция и другие государства). Одной из таких форм может быть административная опека, широко применяв­шаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе и заключавшая­ся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного го­сударством местного администратора. Другой формой яв­ляется административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. При этом администратор может оспорить решение только в судебном порядке.

Данная система основана на сочетании выборных мест­ных органов с назначаемыми правительством полномочны­ми представителями, осуществляющими административ­ный надзор за их работой. Например, во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государства) наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через админист­ративный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.

В некоторых случаях выборный орган местного само­управления является одновременно представителем госу­дарственной администрации на муниципальном уровне. Так, в Германии существуют административные единицы, именуемые правительственными округами (29 округов). Ведущее положение в управлении ими занимают прави­тельственные президенты, назначаемые земельными пра­вительствами и непосредственно подчиняющиеся минист­ру внутренних дел земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями по надзору за органами коммунального управления. Ему непосредственно подчине­ны правительственный президиум (состоящий из чиновни­ков, назначаемых в административном порядке и ведающих вопросами общего управления), а также отраслевые органы управления. Эти управленческие структуры представляют собой систему местного управления, построенную на прин­ципах административного подчинения. Низовое звено ее — главы администраций районов (ландраты и районные директора) — являются и чиновниками, и главами испол­нительных органов коммунального самоуправления. В дан­ном случае мы наблюдаем смешанный вариант модели: со­четание местных органов самоуправления и управления.

Вторая часть Хартии включает положения, касающиеся объема тех полномочий, которые участники соглашения могут взять на себя.

Третья часть Хартии содержит нормы, обычно включае­мые в международные конвенции.

Европейская хартия местного самоуправления служит основанием для внесения изменений и дополнений в за­конодательство государств — членов Совета Европы, на­кладывает на них обязательства по развитию и поддержке местного самоуправления.

В настоящее время наличие в стране эффективного местного самоуправления, отвечающего международным стандартам, рассматривается как важнейший показатель демократизма существующего государственного режима. Органы местного самоуправления, являясь определенным противовесом центральной власти, возникли и развивались как наиболее приближенные к населению в решении вопро­сов жизнедеятельности местного сообщества. Первоначаль­но их формирование проходило в условиях ограниченного избирательного права. Впоследствии в большинстве стран существовавшие избирательные ограничения (имуществен­ный, образовательный цензы, ценз оседлости) были либо сняты, либо снижены.

Волна децентрализации, прокатившаяся практически по всем европейским странам с конца 1970-х до начала 1980-х гг., заставила центральные власти почти повсемест­но осуществить перераспределение полномочий и ответст­венности между различными уровнями власти, расширив сферу компетенции нижних уровней, а именно органов местного самоуправления.

В ФРГ, например, в период с 1965 по 1975 г. земли осу­ществили административную реформу, в результате кото­рой значительно усилились полномочия муниципалитетов, укрепилась их финансовая база. Во Франции в 1970 г. были внесены дополнения в административный муниципальный кодекс 1957 г., которые ослабили надзор за муниципалите­тами. Вслед за этим были приняты законы: от 31 декабря 1966 г., разрешивший муниципалитетам создавать свои ас­социации (союзы коммун); от 16 июля 1971 г., предоставив­ший общинам право создавать консорциумы; от 31 декабря 1973 г. и от 29 июля 1975 г., укрепившие финансовую базу муниципалитетов; декреты № 64-251 и № 64-252 от 14 мар­та 1964 г., положившие начало созданию региональных ад­министраций; от 5 июля 1972 г., трансформировавший ре­гионы в инструмент экономической децентрализации.

В Испании в принятой в 1978 г. Конституции был за­креплен принцип местного самоуправления. В Италии соз­дание регионов в 1970 г. повлекло за собой не только пере­дачу широких полномочий региональным органам власти, но и ревизию действовавшего Закона о муниципалитетах и провинциях 1934 г. и принятие в 1990 г. нового соот­ветствующего закона, предоставившего муниципалитетам дополнительные нрава в сфере финансов.

Разновидностью континентальной является иберийская система местного управления. Она получила распространение в испаноговорящих государствах Латинской Аме­рики (последние составляют абсолютное большинство на этом континенте). Эта модель управления весьма ва­риативна, имеет существенные различия по странам. В ла­тиноамериканских республиках с сильным президентом роль и соответственно объем полномочий представителей центра значительно больше по сравнению с европейскими аналогами. Помимо контрольных функций представители центра руководят полицией и осуществляют надзор за дея­тельностью выборных органов местного самоуправления. При данной системе представитель центральной власти осуществляет проверку законности актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение считается вступившим в силу, если в установленный срок не него не поступило возражений от представителя центра. В качест­ве противовеса, гарантии независимого функционирования органов местного самоуправления выступает право послед­них на судебную защиту.

В мировой практике различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. В первых (Бельгия, Италия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные ор­ганы обладают равным статусом. Как правило, сама система таких органов регулируется конституционными нормами.

При неунифицированной системе (Великобритания, Германия, Греция, Испания, Канада, США) однопорядко­вые муниципальные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, располо­жены они в городской или сельской местности). Отличие моделей подобного типа заключается в том, что каждая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной дея­тельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами и местностями. Сущест­вуют прямые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими пра­вительственными учреждениями. Заметим также, что эле­менты соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран.

Интересный опыт местного самоуправления представля­ет Конфедерация швейцарских кантонов. В Швейцарской Конфедерации на местном уровне встречаются два типа организации местного сообщества — коммун. Первый —это коммуны совещательной власти, при которых гражда­не избирают Коммунную ассамблею, все решения которой подлежат обязательному рассмотрению на референдуме. Каждое решение, затрагивающее общинное функциониро­вание (в том числе финансовые, бюджетные, инвестицион­ные вопросы и даже вопросы о размерах заработной платы различным категориям работников коммуны, влекущие за собой финансирование из бюджета коммуны), подлежит вынесению на обязательный референдум. Второй тип швей­царских коммун не предполагает проведения обязательных референдумов по перечисленным вопросам. Ответствен­ность за их решение, как правило, возлагается на колле­гиальный представительный орган, возглавляемый прези­дентом или мэром коммуны. Такая организация местного сообщества позволяет 80—85% всех дел указанного уровня решать на месте.