Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ектов в Шри-Ланке, в Азии и в «третьем мире» вообще18. Для всех ирригационных сооружений, построенных в ШриЛанке недавно, характерны большая протяженность каналов

ималое число контрольно-измерительных приборов. Измерение количеств воды, подаваемой в разные каналы, оказывается исключительно сложным делом, и обычно вода просто, т.е. не имея на пути никаких задержек, доходит до концевых каналов системы (см. [Moore, 1980, pp. 3—4]). После ознакомления с последними сведениями в этой области Харрисс ([Harriss, 1984, p. 322]) указывает, что «ворота отсутствуют, сооружения повреждены, каналы имеют множество отводов, сделанных как нарушителями-земледельцами, так

идругими лицами». Когда двух молодых людей, состоящих на должности младших техников, спросили, почему они не противодействуют наиболее наглым посягательствам, они ответили, что «боятся, так как опасаются нападений» [Harris, 1984, p. 322]. Даже храбрый младший техник считает противодействие нарушителям бессмысленным, принимая во внимание низкую вероятность того, что нарушители будут наказаны:

«Преследовать нарушителей должна полиция, которая обычно трактует кражу воды как нечто не заслуживающее внимания и не имеет никаких стимулов к поимке преступников, как

18Отчет, подготовленный Кури, содержит описание ряда серьезных проблем, с которыми пришлось столкнуться при реализации масштабной цепочки гидротехнических и ирригационных проектов Махавели. Согласно Программе Махавели орошение должно было прийти на 90 тыс. акров земли, на которой должны были расселиться и начать трудиться 200 тыс. новых поселенцев (см. [A. T. Corey, 1986] и [Jajawardene, 1986]). Кори пишет о проблемах, возникших на «Участке А», обслуживаемом одним водовыпуском: во-первых, из 119 участков, обслуживаемых на данной площади, только 83 получали воду в тот год, когда проводилось исследование; во-вторых, из этих 83 участков только 49 получали воду из официальных труб и отводов, а остальные — из самовольных врезок и канав; в-третьих, принцип очередности не соблюдался, водопользование осуществлялось в хаотическом порядке; в-четвертых, из одной из канав в нелегальный отвод направлялась вся вода, однако крестьянин, чей участок, будучи расположен в системе ниже, из-за этого вообще не получал воды, ничего не сообщал властям, опасаясь, что крестьянин, ворующий

унего воду, “прибьет” его» (см. [Corey, 1986, pp. 158–159], [Lindquist, 1986]).

311

Э. Остром. Управляя общим

она ловит их в других случаях. Далее, проволочки во время судебных заседаний и весьма незначительные штрафы, которые накладываются на признаваемых виновными в нарушении порядка, делают легальные санкции неэффективными» [Harriss, 1984, p. 322]

Те земледельцы, которые нелегально пользуются ирригационными сооружениями, но при этом имеют связи среди партийных функционеров, могут вообще никогда не привлекаться к ответственности.

Многие поселения неоднородны, они составлены из переселенцев, происходящих из разных регионов и принадлежащих к разным кастам и родам. Все эти группы в начале своего проживания в здешних местах составлены из бедняков и зависят от ирригационных проектов в части жилья, первоначальных доходов и предоставления социальных услуг. Трудности в деле самоорганизации крестьян усугублялись теми способами, которыми вербовались и отбирались поселенцы. Главными критериями отбора были, во-первых, отсутствие собственной земли и, во-вторых, наличие больших семей, позволяющих, по мысли администрации, увеличивать предложение труда (см. [Harriss, 1984, p. 325]). В то же время земельные наделы, распределявшиеся среди поселенцев, по закону не должны были передаваться от одного поколения к другому целиком, т.е. без распределения по наследникам. Хотя намерения законодателя можно понять (его целью было не допустить излишнего дробления земельной собственности), последствия принятия этого закона свелись к возникновению внутрисемейной вражды между братьями и сестрами и к выталкиванию из поселений молодежи, которая стала искать возможности заработка где угодно, но не на «семейном» участке земли. В зоне некоторых проектов доля молодежи, остававшейся работать на семейных наделах, упала до 10—15% (см. [Harris, 1984, p. 328]). Возделывание риса-сырца всегда было трудоемким занятием. В условиях дефицита трудовых ресурсов, поставляемых семьей, использование воды для экономии затрат труда на прополку сорняков для отдельно взятой семьи имело очевидный экономический смысл, даже при том, что на самом деле субсидируемая вода была более дорогой, чем предельные затраты трудовых ресурсов, которые были заняты лишь частично (неполный год). Для развивающейся страны с избыточным предложением труда субсидирование исполь-

312

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

зования дорогостоящей воды из ирригационных систем, распределяя ее подобным образом, не имеет большого экономического смысла.

Неудача, постигшая крестьян Киринди Ойя в деле разработки эффективного набора правил, которые позволили бы им организовать свою собственную систему орошения, не весьма типична для крупномасштабных ирригационных проектов, которые реализуются в странах «третьего мира» на основе финансовой помощи. Отсутствие способности организовать самоуправление проистекает из действия внутренних факторов, связанных с ситуацией, в которой оказываются крестьяне, и из действия внешних факторов, связанных с политической структурой, в условиях которой они проживают. В составе внутренних факторов я выделяю следующие:

1.Слишком большая численность крестьян, вовлеченных в проект.

2.То обстоятельство, что большинство крестьян являются бедными переселенцами, лишь недавно набранными для участия в проекте и не имеющими привязанности ни к выданным им наделам земли, ни друг к другу.

3.Исключительная пестрота этнического состава и культурного уровня переселенцев.

4.Возможности, имевшиеся у богатых крестьян, контролировать водные ресурсы посредством нелегальных и по меньшей мере спорных с точки зрения законности стратегий (поэтому потенциальные лидеры были в состоянии позаботиться о себе сами, и у них не было необходимости проявлять лидерство в ходе решения более крупных проблем, возникавших на уровне всего сообщества).

5.Отсутствие физических средств контроля за ирригационной системой как таковой.

Перечень этих факторов и есть перечень тех проблем, которые нужно было решать. Они усугублялись коррупцией на уровне центрального правительства, не желавшего осуществлять беспристрастное принуждение к выполнению правил, невзирая на лица. Те присваиватели, которые хотели избежать принуждения к выполнению правил, имели все средства и возможности, чтобы с помощью чиновников центрального правительства избегать санкций, подрывая тем самым любые усилия по формированию новых местных институтов.

313

Э. Остром. Управляя общим

Ситуация, в которой оказываются присваиватели в таких системах, неизбежно является трагичной. Или все же выход существует? Обречены ли крестьяне крупных шриланкийских поселений, организованных в зонах ирригационных проектов, на вечные конфликты и отсутствие кооперативного поведения? Без существенных перемен в местных институтах единственным ответом на этот вопрос будет твердое «да». Но тогда ключевым вопросом является вопрос о том, можно изменить местные институты и, следовательно, стимулы и поведение крестьян или нет? Недавние эксперименты по формированию новых организаций, создаваемых для того, чтобы наладить сотрудничество крестьян, работающих на орошаемых землях Шри-Ланки в зоне одного из ирригационных проектов (см. [International Irrigation Management Institute, 1986], [de Silva, 1981]), приводят меня к положительному ответу на этот второй вопрос. Ситуация тяжелая, но не безнадежная.

Эта драматическая история случилась на левом берегу реки Гал Ойя (Gal Oya) — здесь удалось добиться радикального улучшения хода реализации крупного и сложного ирригационного проекта (см. [Perera, 1986], [Uphoff, 1985a-c]). Поселение на базе ирригационной системы Гал Ойя — крупнейшее поселение в Шри-Ланке, развернутое вокруг ирригационного сооружения. Проект был завершен строительством в 1950 г. Система имеет три крупных подсистемы: река, правый берег и левый берег. В соответствии с проектом подсистемы левого берега орошение пришло на 65 тыс. акров, а сама подсистема состоит из «почти 32 миль главных каналов, 150 миль распределительных каналов и около 600 миль полевых канав» ([Perera, 1986, p. 88]). В конце 1970-х годов Номан Апхофф, описывая подсистему левого берега Галл Ойя (Gal Oya Left Bank, GOLB), использовал выражение «гидрологический кошмар» ([Perera, 1986, p. 88]). Канавы не содержались должным образом, не ремонтировались, их берега осыпались, а сами они заилились. Контрольно-измерительные приборы были разбиты. Система снабжала водой значительно меньшую зону, чем было предусмотрено проектом. Более того, здесь укоренилось глубокое недоверие между крестьянами и чиновниками департамента ирригации, а также между самими крестьянами:

«Сотрудничество между крестьянами было минимальным. Отношения между поселенцами, приехавшими из различ-

314

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ных регионов страны, часто были натянутыми… Для отношений между крестьянами и чиновниками департамента ирригации было характерно то, что стороны не доверяли друг другу и занимались взаимными обвинениями… Крестьяне не верили

вкомпетентность и добросовестность персонала департамента… Многие чиновники, работавшие “на земле”, были отъявленными коррупционерами и форменными бандитами. По мнению крестьян, главным препятствием на пути эффективного управления водными ресурсами были местные чиновники, за которыми стояли влиятельные политики и бюрократы.

Всвою очередь, чиновники департамента ирригации,

вособенности инженеры, считали, что крестьяне не в состоянии использовать воду ответственно и бережно. Поэтому они настаивали на том, что крестьян необходимо организовать, обучить и заставить выполнять то, что им приказывает департамент ирригации. Таким образом, чиновники считали крестьян частью проблемы, а департамент ирригации — ее решением» [Perera, 1986, pp. 89—91]19.

Ситуация в целом здесь была еще более трудной и напряженной, поскольку «большинство из тех, кто возделывал участки, расположенные в зонах хвостовых каналов, были тамилами, т.е. говорили по-тамильски и были переселены сюда из прибрежных районов, тогда как большинство тех, кто получил участки в верхних звеньях системы, были сингальцами» [Uphoff, 1986a, p. 202].

Первоначальная версия проекта требовала от крестьян единообразного поведения и предполагала упор на принуждение к исполнению требований регулятора. В финальной версии этот подход был несколько модифицирован — с целью увеличения эффективности водопотребления и для того, чтобы крестьяне направляли свободные трудовые ресурсы на поддержание и ремонт каналов, обслуживавших их поля, от них требовался некий уровень самоорганизации, который планировалось достичь посредством GOLB. Финальной версией проекта ответственность за организацию крестьян (с выделе-

19Заместитель директора управления водными ресурсами департамента ирригации говорил одному из членов команды проекта Гал Ойя, что если они смогут добиться прогресса в Гал Ойя, они смогут «добиться прогресса в любом регионе страны» [Uphoff, 1985c, p. 144].

315