Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1
Э. Остром. Управляя общим
нием соответствующего финансирования) предусматривалось возложить на Институт сельскохозяйственных исследований и образования (Agrarian Research and Training Institute, ARTI), при этом ARTI при проведении работ получал техническую помощь от комитета развития сельской местности Корнелльского университета (Rural Development Committee at Cornell University).
После некоторого размышления команда ARTI/Корнелла отвергла цель, сформулированную в проектных документах, в соответствии с которой в течение четырех лет предполагалось спроектировать и протестировать модель «крестьянской организации», которая должна была стать единственной для всех 19 тыс. крестьян зоны GOLB. Вместо этого команда ARTI/Корнелла предложила внедрить в среду, характеризующуюся взаимным недоверием и непредсказуемостью, специально обученных «людей-катализаторов», или, как их стали называть, институциональных организаторов (institutional organizers, IO). Этими IO могли быть лица, окончившие высшие учебные заведения (во многом потому, что Шри-Ланка имеет один из самых высоких показателей доли лиц с высшим образованием среди других слаборазвитых стран и многие выпускники колледжей являются безработными). Наличие высшего образования позволяло этим людям быстро схватывать принципы организации, а их относительно высокий социальный статус позволял им эффективно взаимодействовать с чиновниками департамента ирригации. Для большей уверенности в том, что IO смогут найти общий язык с крестьянами, предпочтение при наборе отдавалось выходцам из крестьянских семей, которые, если это было возможно, проживали бы в крупных поселениях, подобных Гал Ойя. От IO требовалось также, чтобы они были готовы жить в таких районах, которые представляли собой отдаленные зоны проекта20. Команда ARTI/Корнелла начала свою программу по внедрению IO в зоне площадью 5 тыс. акров, расположенной вбли-
20В личной беседе Норманн Апхофф подчеркнул, что решение нанимать выпускников колледжей первоначально было принято для того, чтобы избежать попадания в эту программу лиц со связями в мире политики, и что расширение возможностей коммуникации между IO и чиновниками департамента ирригации стало непредвиденным, но очень положительным следствием этого решения.
316
Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач
зи головных сооружений системы, откуда решено было начать работы по ее восстановлению. Впоследствии эта деятельность распространилась на территорию площадью в 25 тыс. акров, хотя она никогда не охватывала всю систему в целом.
У IO было около шести недель на подготовку и закрепление навыков по установлению коммуникации с крестьянами и создания у них мотивации, а также на изучение технических аспектов земледелия и ирригации. Они были разделены на малые группы (численностью по четыре-пять человек), каждая из которых отвечала за зону, обслуживаемую одним распределительным каналом. Каждая такая команда делила свою зону на меньшие участки, используя в качестве первичного средства разделения полевые канавы. Каждая группа IO еженедельно встречалась для обмена опытом и поддержания духа, если это требовалось. Они также подменяли друг друга в случаях, когда кто-то заболевал или отсутствовал.
Поначалу ожидалось, что IO будет встречаться с крестьянином, отводящим воду с полевой канавы, обсуждать с ним разнообразные проблемы, связанные с ирригацией и земледелием, с которым тот сталкивается, и записывать в рабочую тетрадь релевантную информацию о происходящем в географической зоне своей ответственности21. Предполагалось, что после знакомства с крестьянами и их проблемами IO будет в неформальной обстановке встречаться с малой группой крестьян, пользующихся одной и той же полевой канавой, чтобы на этой встрече спланировать совместные действия, осуществляемые в русле стратегии самопомощи. Вместо учреждения заранее определенной организации IO стремились к созданию рабочих комитетов для решения конкретных проблем, например для ремонта сломанных запорно-отпорных устройств (например, распределительных ворот) или очистки полевых канав от ила. Более того, IO выявляли проблемы, которые не могли быть решены посредством коллективного труда крестьян, пользовавшихся одной и той же полевой канавой, т.е. такие проблемы, которые необходимо было ставить перед чиновниками ирригационного департамента и други-
21Необходимость находиться в поле сокращала время, которое можно было потратить на сбор данных, тем самым подталкивая IO к действиям, которые пришлось предпринимать раньше того, чем это было запланировано.
317
Э. Остром. Управляя общим
ми представителями власти. Научив крестьян совместному труду и получению выгод, связанных с групповым действием, IO начали помогать формировать местные организации и на основе консенсуса выбрать крестьян-представителей. На собраниях с большим числом участников этот представитель выражал интересы других крестьян малой группы, т.е. группы, использующей одну и ту же полевую канаву. Он также информировал их о том, что происходит на площадках более высокого уровня.
Команда ARTI/Корнелла стремилась запустить эти организации самого нижнего уровня до начала работ по восстановлению системы, с тем чтобы успеть сформировать площадки, на которых крестьяне и инженеры могли бы обсудить планы местных мероприятий по восстановлению. Чтобы убедить инженеров в том, что шансы на значительно более высокую трудовую отдачу крестьян можно повысить, если выслушать их советы на стадии проектирования комплекса работ по восстановлению системы, в дискуссиях с чиновниками департамента ирригации члены команды ARTI/Корнелла упирали на то, что проектом предполагалось, что крестьяне пойдут навстречу планам чиновников и без всякого сопротивления даром осуществят гигантскую программу работ по восстановлению ирригационной системы и поддержанию ее в рабочем состоянии. К моменту, когда началась фаза проектирования, крестьяне уже приобрели опыт совместной работы и имели немало хороших идей по поводу способов восстановления их полевых канав. В итоге чиновники ирригационного ведомства начали менять свое отношение к крестьянам.
Эти «организации полевой канавы» (FCO, field channel organizations) стали основным строительным блоком проекта Гал Ойя. Все FCO были одинаково небольшими, состоящими из 12—15 крестьян. Они представляли собой своеобразные ячейки для решения проблем и зачастую обходились без регулярных заседаний, проводимых в одно и то же время, без повесток дня, без записей обсуждения. Второй уровень организации был надстройкой над FCO на уровне распределительного канала. Организации распределительного канала (DCO, distributory channel organization) охватывали от 200 до 800 акров и от 100 до 300 крестьян. Таким образом, каждый крестьянин был и членом FCO, и членом DCO. Каждая DCO завела свои собственные организационные процеду-
318
Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач
ры, обычно предусматривавшие проведение общего собрания всех крестьян и формирование комитетов, куда входили крестьяне-представители из FCO. Представителей выбирали на основе консенсуса и не на основе принадлежности к политической партии22.
Третий уровень организации, соответствовавший зональным каналам, был образован после того, как FCO и DCO23 были сформированы и соединены между собой. В районе проекта GOLB было четыре таких зоны, каждую из которых стал впоследствии представлять «зональный совет» (area council). Все крестьяне-представители, жившие в зоне, обслуживаемой данным зональным каналом, имели право принимать участие в общем собрании зонального совета. Формирование четвертого уровня организации — комитета, соответствующего проекту в целом, — было инициировано крестьянамипредставителями и институциональными организаторами (IO). Комитет проекта (The Project Committee) предоставлял собой форум, на котором крестьяне могли непосредственно участвовать в обсуждении вопросов управления системой. Крестьяне убедились в реальности изменений в подходах и в отношении к ним чиновников-ирригаторов, и тех решениях, которые утверждал департамент ирригации24.
22В то время членство в FCO и DCO было деликатным вопросом, поскольку многие фактические водопользователи не имели законных прав на ту воду, которую они использовали. Частым приемом разрешения этой проблемы была запись в FCO всех фактических водопользователей, тогда как в DCO записывались только легальные. От принципа очередности приходилось отказываться, так как крестьяне, «которые брали воду для орошения из системы
ииспользовали ее для нелегального возделывания своих участков, разбивали закрытые ворота» [Uphoff, 1986a, p. 218].
23На самом деле, с инициативой создания зональных организаций вскоре после создания FCO, но до создания DCO, выступили крестьяне-представители. Это стало возможным, так как программа не предполагала выполнения расписанного заранее плана действий, но ставила своей целью такое положение вещей, когда крестьяне станут рассматривать создаваемые организации как свои собственные и начнут брать ответственность за них на себя.
24Апхофф так пишет об изменениях в подходах официальных инстанций: «Одним из непредвиденных и поразительных примеров сегодняшней быстрой реакции департамента ирригации, которо-
319
Э. Остром. Управляя общим
Поведение крестьян значительно изменилось с момента, когда новые институты начали эволюционировать в направлении поддержки коллективных действий. Там, где были сформированы FCO и DCO, общепринятой стала практика соблюдения процедур, основанных на принципе очередности. По данным последнего обзора 98% представителей полей «считают, что принцип очередности при получении воды ведет к справедливости в распределении воды, а 79% крестьян считают, что и они сами имеют гарантии получения достаточного количества воды при наличии системы очередности» (см. [Kasyanathan 1986], [Perera, 1986, p. 103]). Очередность часто устанавливалась в результате сознательных усилий тех расположенных выше по цепочке каналов системы водопользователей, которые стремились обеспечить водой крестьян, чьи участки орошались концевыми каналами. Это обстоятельство покажется еще более поразительным, если принять во внимание, что обычно верхние участки бывают заняты сингальцами, тогда как на нижних землю обрабатывают по преимуществу тамилы. Пониманию остроты этой проблемы помогает следую-
му я был свидетелем в минувшем январе, стал снос департаментом недавно сооруженной измерительной плотины на выходе из зонального канала Ухана (Uhana branch canal), целью которого было устранить препятствие, которое эта плотина образовала на пути потока в один из распределительных каналов. На совещании, посвященном переделке проекта, крестьяне настаивали на том, что выпускное отверстие этого распределительного канала слишком мало, тогда как инженеры ссылались на то, что их расчетами изменения не предусмотрены. Когда самому заместителю директора департамента стало ясно, что в регионе, обслуживаемым этим распределительным каналом, до его конца доходит недостаточное количество воды, он согласился максимально увеличить выпускное отверстие (как только будет перекрыт сток воды в зональном канале), даже если это повлечет за собой беспокойство и расходы, которые должен будет понести департамент. В результате ценность уважения к руководству департамента со стороны крестьян, появившегося у них в результате этого дружественного урегулирования спора, намного перекрывает и хлопоты, и расходы. Мы были обрадованы и удивлены, обнаружив главного окружного инженера ирригационной системы собственной персоной, который явился проверить сток на конце цепочки каналов в 9:30 воскресного утра, когда мы совершали свою собственную инспекцию, о чем он не знал» (см. [Uphoff, 1985c, n. 32]).
320