Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

щий пример: один из распределительных каналов, проходивший по зонам с сингальским и тамильским населением, в течение многих лет почти не поддерживался в рабочем состоянии, не ремонтировался и т.д. Доставка воды была крайне нерегулярной, а крестьяне рассказывали об убийствах, сопровождавших споры по поводу воды ([Uphoff, 1986a, p. 207]). Через несколько месяцев после образования FCO сингальцы и тамилы приступили к совместным работам по очистке каналов. Апхофф так описывает произошедшие изменения: «Во время моего посещения этих мест в январе 1983 г. я увидел группу крестьян, состоявшую из пятнадцати тамилов и двенадцати сингальцев, заканчивавших очистку канала. Толщина древесного корня, стелившегося поперек канала (этот корень крестьяне вырывали руками) была явным свидетельством того факта, что в этом концевом канале воды не было лет двадцать. Крестьянам потребовалось три дня совместной работы, чтобы успеть очистить канал, — как раз перед первой подачей воды в том сезоне» [Uphoff, 1986a, pp. 207—208].

Результатом этой деятельности стали дополнительные 1 тыс. акров, переведенные в состав обрабатываемой земли, с которых стали кормиться 300 семей, собравших здесь в тот год два урожая риса ([Uphoff, 1986a, 209]). Крестьяне регулярно принимали участие в совместных проектах, организованных их собственными FCO, по очистке не только полевых канав, орошавших их собственные участки, но и по очистке тех распределительных каналов, которые не очищались службами департамента ирригации ввиду нехватки финансирования. Если 80% крестьян в своих ответах указали, что до формирования FCO очистка канав осуществлялась в очень незначительных масштабах, то лишь 6% были согласны с тем, что с очисткой канав дело было также плохо в 1986 г. (см. [Kasyanathan, 1986], [Perera, 1986, p. 104]).

Понизилась также и острота конфликтов между крестьянами. «Теперь, когда крестьянам гарантированы снабжение водой и возможность пользоваться форумом, т.е. FCO, для обсуждения проблем и разрешения споров на уровне этих «организаций полевых канав», частота и напряженность конфликтов в тех зонах, где имеются FCO, стали намного ниже» [Perera, 1986, p. 104]. В течение 1985 г. 77% крестьян ответили, что на их полях не было ни одного конфликта на полевых канавах по поводу распределения воды (см. [Kasyanathan,

321

Э. Остром. Управляя общим

1986], [Perera, 1986, p. 104]). Внепартийная природа этих организаций и тот факт, что при их формировании были проигнорированы члены местных элит, привели к тому, что многие влиятельные крестьяне этого региона первоначально были настроены против крестьян из GOLB. К 1983 г. оппозиция со стороны влиятельных групп исчезла, а некоторые политики стали публично превозносить внепартийный характер FCO и DCO. Несмотря на то что обеспечение внепартийного статуса этих организаций представляло известную трудность при их формировании, после начала их работы довольно часто в конторах FCO и DCO можно было увидеть крестьян из разных партий, которые прекрасно уживались в процессе совместной работы.

Изменилось как отношение крестьян к чиновникам и специалистам департамента ирригации, так и восприятие крестьян чиновниками. Чиновники стали восприниматься намного более нацеленными на удовлетворение нужд крестьян, и крестьяне могли указать на конкретные случаи, когда в ответ на запросы со стороны групп крестьян департамент менял свою политику. Свыше 70% чиновников, работавших в GOLB, полагали, что отношения между крестьянами и государственными служащими улучшились и что FCO обеспечили более плотную коммуникацию, улучшили взаимопонимание и способствовали взаимному доверию (см. [Kasyanathan, 1986], [Perera, 1986, p. 103]). Процесс увеличения степени взаимного доверия пересек этнические барьеры. Рост взаимного уважения был продемонстрирован в ходе инцидентов 1981 г., когда банды сингальской молодежи сожгли лавки тамилов, располагавшиеся на рыночной площади. В ответ на это крестьяне-представители, бывшие сингальцами, отправились в дома тамилов, служивших в системе департамента ирригации, и оставались там, чтобы предотвратить насилие против них со стороны своих соплеменников (см. [Uphoff, 1986a, p. 206]).

Главная слабость проекта по созданию организаций в Гал Ойя заключалась в том, что в его рамках предполагалось, что крестьяне будут участвовать в сооружении и ремонте системы на уровне полевых канав без всякой оплаты. Согласно частному сообщению Апхоффа, ремонт завершен лишь на 30—60% полевых канав. Вероятно, надежды, которые питали часть разработчиков проекта, на то, что крестьяне будут

322

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

выполнять физически тяжелые работы без немедленного вознаграждения, движимые одним лишь зарождающимся коллективистским духом, были нереалистичными, особенно принимая во внимание тот факт, что частные подрядчики, выполнявшие те же работы, получали вполне приличный денежный доход. Трудности на пути решения и без того сложной задачи (как добиться, чтобы крестьяне вовремя выполняли необходимые работы) усугблял и сам департамент ирригации, срывавший свои собственные сроки и не выдерживавший запланированных графиков.

Никто не утверждает — и прежде всего от таких утверждений далеки сами члены команды ARTI/Корнелла, — что проект Гал Ойя шел без мелких проблем (а иногда и крупных). Они столкнулись с сильной текучестью кадров среди лиц, занятых на позициях институциональных организаторов (IO) (достигавшей 95%), когда организаторы покидали свои места, потому что открывалась вакансия в министерстве образования или где-нибудь еще. Некоторым IO не хватало подготовки. Для управления программой не хватало людей. Некоторые служащие департамента ирригации и некоторые крестьяне были не такими ответственными, как остальные. Вместе с тем скромные затраты на эту программу были с лихвой перекрыты увеличением урожаев вследствие успешного внедрения процедур очередности при получении воды (см. [Prera, 1986, p. 105]).

В конечном счете проект Гал Ойя ознаменовало собой радикальное оздоровление системы, которая до этого оставляла мало надежд на то, что крестьяне способны к сотрудничеству в процессе использования воды и при производстве ремонта полевых канав. Помимо формирования навыков координации, необходимых для поддержания полевых канав в рабочем состоянии, и справедливого распределения воды, что увеличило общую эффективность системы, этот проект оставил после себя работающие организации, способные и дальше развивать новые умения и навыки решения проблем.

Принимая во внимание искаженные стимулы, в плену которых находились участники до старта проекта в Гала Ойя, представляется малореальным, что крестьяне или чиновники сами, без вмешательства извне, смогли бы справиться с логикой той ситуации, в которой они пребывали. Однако тип вмешательства, выбранный при реализации проекта, не предпо-

323

Э. Остром. Управляя общим

лагал, что некий центральный орган начнет регламентировать деятельность крестьян и применять к ним санкции за невыполнение правил, придуманных другими людьми (хотя такой вариант и фигурировал в ранних версиях проектной документации). Команда ARTI/Корнелла отвергла эту модель внешней регламентации. Вместо нее они выбрали стратегию создания для местных крестьян и чиновников ирригационного ведомства предпосылок для проявления умения решать проблемы — через внедрение в их среду «людей-катализаторов», работавших напрямую с крестьянами и чиновниками, старавшимися решить проблемы, возникавшие на уровне полевых канав. Только после того, как в деле организации коллективных действий, требующих совместной работы, был достигнут некоторый первоначальный успех, были сделаны дальнейшие шаги по направлению к построению более формальной организации, и даже после этого организации, возникшие вокруг процесса совместного использования полевых канав, остались простыми и ориентированными на решение конкретных проблем. Крестьянами-представителями становились лица, определенные на базе консенсуса, а не «лидеры», победившие в голосовании на основе принципа большинства. Консенсус стал преобладающим правилом принятия решений в организациях всех уровней. При той политической коррупции, которая господствовала в Шри-Ланке, успешное изъятие решения повседневных проблем, касающихся вопросов ирригации и сельского хозяйства, из сферы обычных политизированных механизмов, представляет собой исключительно важный шаг.

Взаимное доверие и общий принцип взаимности были буквально взлелеяны в ходе межличностного общения между крестьянами и институциональными организаторами. Важным было и то, что эти усилия предшествовали попыткам создать более крупные организации. Крестьяне создали организации, работавшие на уровне распределительных каналов, не следуя единой модели, одобренной сверху. В конце концов крестьяне организовали свою координацию на четырех уровнях, каждый из которых оказывал воздействие на остальные, причем признание и поддержку получили организации всех уровней. Более важно то, что крестьяне впервые увидели серьезное отношение к их предложениям со стороны служащих иррига-

324

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ционного ведомства, причем это выражалось в конкретных результатах.

Проект Гал Ойя показал, каким образом внешние агенты могут помочь присваивателям в преодолении искаженных стимулов, которые приводили к субоптимальным исходам, даже когда традиции взаимного недоверия и враждебности воспроизводятся в данной местности в течение нескольких поколений. Эти проблемы с огромным трудом поддаются решению «изнутри ситуации» — пока главным участникам, занимающим различные позиции, не будет продемонстрирована необходимость масштабных изменений в структуре стимулов, с которыми они имеют дело25, их поведение остается неизменным. Внешнее вмешательство необязательно должно быть масштабным и дорогостоящим. Нет необходимости также и в привлечении на длительное время большого числа «катализаторов». Чтобы программа, подобная этой, была успешной, необходимо, чтобы и крестьяне, и служащие ирригационного ведомства стали рассматривать крестьянские организации в качестве легитимных и постоянно существующих инструментов решения долгосрочных проблем, возникающих при управлении любой сложной ирригационной системой26.

25В частном сообщении Апхофф рассказал, как одна из участниц полевого исследования в Гал Ойя, Нэнси Сент Джулиен (Nancy St. Julien) заметила, что проблема халявщика имеет две стороны: одна обнаруживает себя при попытках создать организацию,

адругая становится видна, когда работа по построению организации закончена и дело состоит в том, чтобы обеспечить продолжение ее функционирования. В нашем случае более сложной для решения была, разумеется, проблема первого типа. Наличие внешнего институционального организатора (IO) было важно для преодоления инерции многих лет недоверия и нежелания трудиться совместно. Поддержание процесса получения выгод от сотрудничества, когда эти выгоды стали очевидными, не было таким уж трудным делом.

26Стратегия вмешательства, схожая с той, что использовалась в Гал Ойя, была реализована на Филиппинах (см. [D. Korten, 1980], [F. Korten, 1982]), в Непале (см. [Rahman, 1981], в Бангладеш (см. [D. Korten, 1980]) и в Таиланде (см. [Ribibhadena, 1980]).

325