Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Э. Остром. Управляя общим

избирались члены комитетов земледелия, сроком на три года. Каждый комитет земледелия проводил отдельные заседания, на которых определял свои собственные даты проведения земледельческих работ для каждого сезона данного года14. Такой порядок значительно увеличивал гибкость данной ирригационной системы, но снижал степень координации между разными системами по сравнению с той, которую давало участие налоговой службы, когда она отвечала за вопросы земледелия

вцелом, т.е. по всем ирригационным системам. Поскольку

вбольшинстве систем каналы не имели гидроизоляции, сброс воды, производившийся в режиме «часто, мелкими порциями, на протяжении длинного сезона», а не в режиме «редко, но по многу», приводил к увеличению потерь воды вследствие ее инфильтрации.

Секретарь-администратор отвечал за принуждение к соблюдению правил, однако он обладал меньшей властью, чем та, что была у vel vidanes. Работа секретаряадминистратора оплачивалась из денежных сборов, которые рассчитывались путем умножения фиксированной ставки на количество акров каждого уровня системы, причем вне зависимости от того, возделывалась эта земля или нет. Таким образом, секретарь-администратор имел иные стимулы, чем vel vadane: формально секретарь больше не был обязан своей должностью небольшой группе богатых землевладельцев; он обладал меньшей властью, чем vel vidane; его оплата не зависела от того, насколько эффективно распределялась и использовалась вода. С другой стороны, в определенной мере он зависел от того, насколько он устраивает крестьян своей ячейки, потому что если он их не устраивал, они могли его не переизбрать. Помимо этого в своей деятельности он также больше не был подотчетен никаким внешним агентствам и не докладывал им о состоянии посевов или ирригационных систем.

Ключевые посты в комитетах по земледелию системы Киринди Ойя часто занимали крупные землевладельцы, которые — либо при помощи интриг, либо благодаря поддержке извне — при распределении воды получали особые привилегии. В департаменте ирригации один техниче-

14«Водные собрания» этого типа проводились на Шри-Ланке в течение многих веков (см. [Gunasekera, 1981]), обсуждение этого института см. в [Uphoff, 1983].

306

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ский сотрудник стал отвечать и за правую, и за левую сторону проекта Киринди Ойа. У него в подчинении был один сотрудник, проверяющий состояние системы и следящий за ее ремонтом, и два работника, осуществлявшие сброс воды. Вряд ли это можно считать достаточной численностью персонала для контроля за 11 главными отделениями, множеством мелких отделений и надзором за ирригацией земель сельскохозяйственного назначения площадью в 2,5 тыс. акров (см. [Harriss, 1977, p. 371]).

Фактически в такой системе вообще не была предусмотрена деятельность по координации на уровне отдельной цепочки каналов и резервуаров. От работников, осуществлявших подачу воды, требовалось только открывать и закрывать ворота и сообщать о поломках. Они в любом случае физически не могли ограничить количество воды, получаемой каждой группой крестьян. Крестьяне легко перекрывали каналы, направляя воду на свои поля. Споры между пользователями систем полива зачастую разрешались с помощью насилия. Крестьяне, получавшие выгоду от неофициального блокирования стока по каналам, не оставались без внимания со стороны своих соседей, которым эти действия наносили ущерб [Harriss, 1977,

p.374].

В1973—1977 гг. члены комитета земледелия назначались министром сельского хозяйства, т.е. фактический контроль за этими назначениями находился в руках местных депутатов парламента (см. [Flabdy, 1983], а также по сведениям, полученным частным образом от Н. Т. Апхоффа]). К середине 1970-х годов контроль за воровством воды «практически отсутствовал». Несмотря на то что в центр было направлено почти 200 докладов о незаконном расходовании воды, официально никто не преследовался. В тех частях системы, которые были расположены ниже по течению, «около 80 акров земли под рисом-сырцом орошались из нелегальных каналов, которые были во множестве отведены от главного канала и наличие которых практически уничтожило земледелие в последних секциях системы (yaya)… Все это продолжалось на протяжении примерно пятнадцати лет» (см. [Harriss, 1977, p. 372]). Те, кто осуществлял полив, находясь в конце цепочки каналов

307

Э. Остром. Управляя общим

этой и многих других систем, снабжались водой с наименьшей надежностью15.

Во время интервью несколько секретарей-администраторов показали, что они не подавали исков на тех пользователей ирригационной системы, которые незаконно пользовались водой, хотя они «регулярно подавали судебные иски против тех, кто не платил земельного налога, потому что от этих поступлений зависело их материальное положение» [Harriss, 1977, pp. 372—373]. С 1958 г. перестали устанавливаться квоты на полив. Главный инженер системы заключил, что «в настоящее время закон здесь отсутствует» (см. [Harriss, 1977, p. 373]).

Комитеты земледелия были полностью упразднены в 1977 г., а их функции были переданы назначаемым чиновникам, курирующим земледелие. Таким образом, система, имевшая по меньшей мере один канал коммуникации с местной общиной, была заменена полностью централизованной государственной системой. Небольшое изменение было произведено в 1980 г., когда была создана выборная позиция главы цепочки системы, состоящей из каналов и резервуаров (yaya nayakaya), однако этот пост достаточно маргинален. Несмотря на то что занимающее его лицо избирается и оплачивается крестьянами, предполагается, что главы цепочек выполняют распоряжения чинов-

15Древняя система аренды земли, существовавшая в некоторых частях Шри-Ланки, в значительной степени понижала уровень конфликта между теми земледельцами, чьи участки были расположены в верхних фрагментах ирригационной системы, и теми, кто обрабатывал участки внизу, или по крайней мере получал воду из резервуаров меньшего размера. Поля, которые должны были орошаться из резервуара, располагались таким образом, что каждый крестьянин приписывался к одному участку земли, расположенному в верхней трети ирригационной системы, к другому участку, расположенному в середине, и к одному, расположенному внизу. Таким образом, все крестьяне были заинтересованы в том, чтобы изыскать способы доставить воду в «хвостовую» часть цепочки. Более того, когда дефицит воды вынуждал урезать количество воды для полива, принимать решения по отказу

вполиве участков, расположенных в нижней трети группы полей, оказывалось достаточно просто. Каждый принимал свою долю риска на себя, а механизм определения поля, которое будет орошаться, был встроен в саму планировку полей (см. [Leach, 1961], [Leach, 1980]).

308

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ников, курирующих земледелие. В результате, по крайне мере в некоторых деревнях, распределение воды и координацию действий осуществляют не кто иной, как сами крестьяне [Fladby, 1983, pp. 102, 191–195].

Все пользователи ирригационной системы Киринди Ойя и все участники процесса, который развертывается вокруг этой системы, только и делают, что следуют стратегии доминирования. Для индивидуального крестьянина единственная обоснованная стратегия в ситуации, когда все остальные безнаказанно крадут воду (используя ее для подавления роста сорняков), состоит в том, чтобы орошать свои собственные поля так обильно, как это только возможно, используя для этого все необходимые средства16. Для крупных землевладельцев единственным способом застраховать себя от последствий нелегальных действий соседей при орошении является поддержание активных контактов с политиками национального уровня. В свою очередь, политики вмешиваются в порядок ирригации, с тем чтобы «по блату» обеспечить привилегиями и преимуществами тех, кто оказывает им поддержку17.

Применительно к водному хозяйству общие особенности шриланкийского чиновничества, в частности корпуса ирригационных инженеров, проявляются в отсутствии у персонала департамента ирригации стимулов к тому, чтобы тратить время и энергию на попытки расширить охват и даже обеспечить функционирование таких систем, как проект Киринди Ойя. Найм на должности основан на факте наличия специ-

16Флэдби описывает типичные взаимоотношения в системе Киринди Ойя в начале 1980-х годов следующим образом: «Направление воды [в период малого сельскохозяйственного сезона, когда имеется нехватка воды] схоже с дипломатическими играми великих держав в начале XIX в.: не соблюдаются никакие правила, все время формируются альянсы, на каждый ход следует ответный ход, единственным постоянным принципом, который проводится

вжизнь, является преследование собственного интереса. Роль властей подобна роли слабых международных организаций — некая формальная власть наличествует, но нет никаких способов добиться выполнения ее предписаний» [Fladby, 1983, p. 191].

17Все более глубокий политический сговор как основа отношений между членами парламента и администрацией районов описан

в[Craig, 1981].

309

Э. Остром. Управляя общим

ального образовании и оценках, полученных на экзаменах. Продвижение по службе привязано почти исключительно к выслуге лет, при почти полном отсутствии коммуникации между профессиональным сообществом и обычными людьми. Инженеры, специализирующиеся на ирригации, идентифицируют себя со строительной профессией, где достижениями считаются результаты, лежащие в плоскости проектирования и сооружения, а не в плоскости эксплуатации

иподдержании в рабочем состоянии. Заработки инженеров, занятых на строительных проектах, значительно превышают заработки их коллег, работающих в службах эксплуатации и поддержки.

Проведя углубленное исследование системы подготовки и найма персонала, Майкл Мур пришел к выводу, что она препятствует эффективному использованию объектов водного хозяйства в следующих аспектах.

Во-первых, эта система «препятствует установлению эффективных общественных связей между государственными служащими и земледельцами», а также мешает «внутренним коммуникациям и рабочим отношениям, которые особенно важны применительно к эксплуатации гидротехнических систем».

Во-вторых, достижения в форме результатов письменных экзаменов никак не связаны с хорошими результатами на работе.

В-третьих, «вообще имеется довольно мало стимулов, побуждающих хорошо работать».

В-четвертых, способ организации бюрократии «пусть

инеосознанно, но постоянно ведет к обесценению хорошей работы» (см. [Moore, 1979, p. 103]).

Действие всех этих факторов приводит к плохой — некачественной и неэффективной — работе вообще и, в частности, к тому, что работы нужного качества по эксплуатации

иподдержанию в рабочем состоянии системы каналов, не проводятся вообще» [Moore, 1979, p. 103]. Во главе всего этого стоят перегруженные и плохо оплачиваемые чиновники департамента ирригации.

Это звучит ужасно, но, похоже, точно такие же проблемы характерны для некоторых других ирригационных про-

310