Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1
Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач
когда для заполнения резервуаров было использовано это же головное сооружение ирригационной системы, что позволило приступить к освоению новых земель для того же поселения. Фаза строительства была закончена в 1920 г. Новая ирригационная система обслуживала около 2,5 тыс. акров. Пользователями системы были, по большей части, бедные арендаторы, зависевшие от крупных землевладельцев, многие из которых проживали не здесь и не зависели от производства
вданной местности (см. [Flabdy, 1983]).
Взасушливой зоне количество воды, выпадающей с дождями, составляет 50—75 дюймов в год, что значительно больше, чем 10 дюймов, ежегодно выпадающих в испанской Валенсии, или 14 дюймов в год, выпадающих в районе Большого Лос-Анджелеса. Однако по сравнению с другими тропическими регионами 50—75 дюймов — это мало. Более важно то, что все почти эти осадки приходятся на период с октября по декабрь, когда сухие русла превращаются в бурные потоки, несущие воду, землю и камни. Но уже через несколько дней здесь становится так же сухо, как и до дождя [Gunasekera, 1981]. В этом регионе существует и так называемый малый сезон дождей, который наступает в апреле-мае. Восстановленные англичанами ирригационные системы были относительно примитивными, с небольшим количеством регулирующих шлюзов (sluices), или ворот (gates), позволявших регулировать сток. Вода удерживалась в резервуарах вплоть до окончания сезона дождей. Количество воды, накопленное
врезервуаре, определяло площадь, которую можно было, не опасаясь потерь, оставлять в обработке на следующий вегетационный период. Если резервуары были мелкими, то площадь, покрытая водой, почти равнялась площади, которую можно было оросить этой водой.
Административная структура, действовавшая здесь при англичанах, была спроектирована таким образом, чтобы управлять системой посредством сброса воды, накопленной
втечение одного сезона дождей, небольшими порциями из мелких дамб. После этого в течение следующего сезона дождей вода опять накапливалась в резервуарах за дамбами, чтобы позже опять сбрасываться в каналы. Крестьяне, расселявшиеся по всей протяженной системе, должны были быть наготове, чтобы успеть использовать воду в течение короткого периода времени, в противном случае они упускали возможность
301
Э. Остром. Управляя общим
вообще что-нибудь вырастить в данном сезоне11. При англичанах департамент ирригации объявлял фиксированные даты сброса воды. Предполагалось, что эти объявленные даты будут неизменными на протяжении всего года, с тем чтобы гарантировать получение двух урожаев, а также в целях планирования осмотра и ремонта элементов и узлов системы резервуаров
иканалов. Идея фиксированных дат была связана с «общим представлением британской администрации, отвечавшей за ирригационные сооружения, согласно которому система как целое должна управляться по стандартному плану, так чтобы система как можно меньше зависела от отдельных событий
иконкретных персоналий» [Harriss, 1977, p. 367].
В1920—1958 гг. система Киринди Ойя управлялась двойной исполнительной структурой. По общему правилу ответственность за поддержание и ремонт резервуара и главного канала и за наполнение резервуара из реки находилась в ведении департамента ирригации. Единственным лицом, имевшим полномочия и власть отдать команду смотрителю системы начать сброс воды из резервуара в главный канал дли-
11Лич описывает ирригационную систему, в 1950-е годы работавшую в одной деревне, которая зависела от единственного резервуара намного меньшей вместимости: «Когда наступало время обработки Старого поля, для всей деревни жизненно важным было жестко выдержать предписанный график работ, поскольку когда ворота резервуара открывались, все поле могло принять его воду, а когда ворота закрывались, поле оказывалось сухим. Сухое поле нельзя было пахать, поэтому когда на него подавалась вода, смягчавшая почву, работы должны были вестись на всем поле одновременно. В частности, для предотвращения обезвоживания почвы вспаханное поле должно было тут же быть засеяно, а посев доведен до стадии урожая с наименьшими задержками… Таким образом, должны были существовать предварительные договоренности о дате открытия ворот, о датах сева,
осортах высеваемого риса, о датах, в которые урожай должен был быть снят, а поле осушено. Согласно правилам, введенным
вдействие в 1954 г., чиновник, отвечавший за полевые работы
вданной деревне (Village Cultivation Officer), в начале каждого сельскохозяйственного сезона должен был созвать собрание и достичь формальной договоренности относительно этих дат с собравшимися жителями» [Leach, 1980, p. 108]. Лич сообщает, что в то время, когда он там был, этот порядок неукоснительно соблюдался.
302
Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач
ной в 10 миль, был районный чиновник, подчинявшийся директору инженерной службы департамента. За открывание и закрывание главных ворот системы отвечали два «хранителя», или, как их называли иначе, два «работника водного хозяйства». Эти ворота, сделанные из простых досок, открывали путь воде в 11 главных субканалов, а их хранители отвечали также за информирование пользователей об обстановке на главном канале. Все эти исполнители получали фиксированное жалованье в департаменте ирригации.
Другая линия подчиненности начиналась на уровне крестьянских полей, с исполнителя самого нижнего ранга, именовавшегося vel vidane. В начальный период британского колониального правления эта позиция замещалась по назначению, и нахождение на ней было связано со значительной властью и престижем12. Поскольку многие крестьяне, занятые обработкой земли, были арендаторами, они не влияли на то, кто именно будет назначен vel vidane, которые своей должностью были обязаны прежде всего богатым землевладельцам. Vel vidane отвечали за ход полевых работ и могли применять санкции к тем земледельцам, которые использовали воду с нарушением правил, согласованных с владельцами земли. Эти чиновники получали оплату в виде доли от урожая, собранного земледельцами. «В теории vel vidanes были инструментом реализации немедленных дисциплинарных мер, поскольку они были уполномочены следить за экономным водопользованием — в соответствии с кодексом, предусматривавшим автоматическое наказание за любые потери воды, например вследствие некачественного выравнивания полей» [Harriss, 1977, p. 369]. Однако на практике действия этих лиц значительно различались в разных ирригационных системах. Некоторые vel vidanes испытывали
12Британская администрация не имела никакого определенного взгляда на то, какой тип административного и юридического устройства необходимо установить, поэтому на протяжении эры британского правления и административный механизм, и механизмы разрешения конфликтов не раз переживали реорганизацию. Каждый раз ключевым вопросом была степень, в которой власти могут полагаться на решения туземных судебных учреждений и туземных чиновников. Блестящий обзор истории британского правления на Цейлоне в 1856—1871 гг. см. в [Roberts, 1980].
303
Э. Остром. Управляя общим
«влияние тех, кто контролировал большие земельные ресурсы, так что зачастую они исполняли свои обязанности небрежно и необъективно» [Harriss, 1977, p. 369]. Некоторые vel vidanes были известны своей энергией в деле отставания строгой дисциплины и справедливости. Хотя они избирались на местном уровне, vel vidanes отвечали также и перед младшим государственным служащим (assistant governmental agent, AGA), состоявшим в штате налоговой инспекции, отчитываясь перед ним о состоянии посевов.
Здесь довольно часто имел место дефицит воды. Между налоговой инспекцией, стремившейся к сохранению посевов, и департаментом ирригации, старавшимся выдержать расписание функционирования ирригационной системы — с тем, чтобы можно было вовремя ремонтировать дамбы и каналы, — то и дело вспыхивали конфликты. AGA из налоговой инспекции требовали отложить сброс воды, чтобы предотвратить гибель первого урожая, которая могла бы привести к уменьшению поступления земельного налога. Многие годы следствием такой отсрочки были потеря второго урожая и нарастающее обветшание вовремя не ремонтирующихся ирригационных систем. Кроме того, конфликты между двумя ведомствами часто были вызваны поведением крупных землевладельцев, которые предпочитали играть скорее на опасениях AGA относительно посевов, чем на заботе о ремонте систем, т.е. ставили на то, что налоговики в большей мере склонны действовать в их интересах, чем ирригаторы.
Джон Харрис сообщает, что, даже когда AGA отдавал приоритет задачам возделывания земли, эти системы всетаки можно было поддерживать в работающем состоянии. В начале 1920-х годов один AGA был чрезвычайно успешен в этом деле: «Ему удавалось противостоять давлению могущественных землевладельцев и, когда дело касалось опозданий при проведении необходимых земледельческих работ, был готов не только безжалостно применять власть, но и использовать систему vel vidane с тем, чтобы оптимально расходовать имеющуюся воду, поощряя тех кто производил необходимые полевые работы вовремя, поскольку система vel vidane была тогда чем-то вроде надзорной инстанции,
304
Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач
работавшей на всем протяжении ирригационных каналов» [Harriss, 1977, p. 369]13.
Оплата vel vidans была не фиксированной, а представляла собой долю от собранного урожая. Поэтому, постольку, поскольку координация сочеталась с предсказуемостью сбросов воды, у них имелся сильнейший стимул наводить среди крестьян дисциплину, с тем, чтобы гарантировать получение больших урожаев два раза в год.
В первое десятилетие после обретения независимости эта британская система управления ирригацией оставалась почти нетронутой. В 1958 г. центральное правительство изменило ее в сторону большей демократичности. Налоговая служба была лишена всякой ответственности за земледелие и в конце концов была заменена департаментом сельскохозяйственных работ, не имевшим полномочий управлять большими ирригационными проектами, хотя и продолжавшим отвечать за малые и поддерживать их. Vel vidanes были заменены секретарями-администраторами (administrative secretaries, govimandala sewakas) вновь созданных комитетов земледелия. Первоначально в «водных собраниях», проводившихся в каждой системе каналов, проложенных на одной высоте, принимали участие все зарегистрированные земледельцы, а не только те, кто имел землю в собственности. На этих собраниях
13Необходимость постоянного вмешательства со стороны британских AGA видна из отчета Эдварда Эллиотта, служившего AGA в 1863—1896 гг., который наряду с выполнением других обязанностей контролировал работу нескольких небольших ирригационных систем. Его отчет за 1871 г. цитирует в своей книге Робертс: «Каждый год показывает, что для того, чтобы деревенские жители производили ирригационные работы, необходимы постоянные усилия со стороны Младшего Служащего, которому приходится в буквальном смысле отдавать приказы… Может показаться, что деревенские старосты вполне справляются с этой задачей, но на практике результаты их работы весьма скромны, если только Младший Служащий не подталкивает и не поддерживает их, проявляя заинтересованность в их усилиях. Если деревенские жители видят эту заинтересованность и если они понимают, что не будет допущено никакого отлынивания от работы и что все будут вносить свой вклад в общие усилия, они охотно собираются вместе для проведения необходимых работ. Но для того чтобы это было так, требуются неусыпное наблюдение и многочисленные проверки» [Roberts, 1980, p. 200].
305