Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Э. Остром. Управляя общим

Описанная выше система паев, дающих право собственности на часть сети, первоначально была характерна для большинства мест на южном побережье Шри-Ланки. Деревни, расположенные ближе других к рыночным центрам, раньше других столкнулись с проблемой исчерпания ренты. В большинстве таких деревень все паи в местных неводах для лова на прибрежных отмелях в конце концов скупал какой-то один предприниматель, который затем использовал их как единая фирма. Владелец сетей нанимал работников за денежную плату и удерживал остаточный доход как прибыль фирмы. В тех деревнях, где таких нанимателей было несколько, данная система функционировала более или менее эффективно. Однако там, где оператор неводов имел монопсонию по отношению к работникам, т.е. там где он был их единственным нанимателем и где предложение труда было большим, можно было ожидать, что владелец сетей будет держать заработную плату настолько низкой, насколько это возможно. Такая система часто порождала нежелательные последствия для распределения [доходов]. В этой части единственным жизнеспособным институтом оказывалась частная собственность, но, возможно, не потому, что была «единственным выходом», а потому, что внешний [политический] режим не пожелал, чтобы правила и система санкций за их невыполнение формировались на уровне местных общин. Жизнеспособность установлений, реализующих коллективную собственность, подрывалась внешним вмешательством, целью которого было не допустить, чтобы принуждение коснулось тех участников, которые были политическими фаворитами.

5.4. Ирригационные проекты в Шри-Ланке

На строительство ирригационных сооружений в засушливых районах Шри-Ланки были истрачены миллионы долларов. Мощные оросительные системы были созданы на этом острове еще до нашей эры, и орошаемые земли процветали здесь вплоть до начала XII в., когда население, зависевшее от этих систем, по неизвестным причинам начало мигрировать в другие места. Впервые руины дамб (насыпного типа), позволявших накапливать воду в малых и больших водохранилищах (в этой части света их называют tanks, т.е. баками или

296

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

резервуарами), а также протяженную систему лентообразных каналов, идущих на большие расстояния ниже резервуаров, попытались восстановить англичане в XIX в. После обретения независимости правительство Шри-Ланки при содействии иностранных организаций, предоставляющих финансовую помощь, продолжило осуществление масштабных инвестиций в ирригационные проекты.

Количество риса-сырца (необрушенный рис, падди), собираемое в Шри-Ланке, в последние десятилетия медленно увеличивалось, в особенности после 1950-х годов. Свой вклад в этот рост внесло внедрение высокоурожайных сортов риса8, но наиболее важным фактором, влиявшим на увеличение производства риса, был рост площади орошаемых земель (см. [Madduma Bandara, 1984, pp. 298—301])9. Несмотря на то что сбор риса медленно увеличивался, валовый сбор все еще ниже плановых расчетов к проектам. Орошаемые земли достигли требуемых планами площадей лишь в небольшом числе этих проектов. По этим проектам было составлено недостаточное количество отчетов, содержащих окончательную экономическую оценку, но согласно детальной оценке затрат и результатов, сделанной для первоначальной версии проекта Гал Ойя (Gal Oya project), дисконтированные затраты превысили дисконтированные результаты на 227 млн рупий (см. [Harriss, 1984, p. 318]). Фактическая орошаемая площадь в другом крупном проекте — Уда Малаве (Uda Malawe) составила лишь треть планировавшейся (в то время, когда на реализацию проекта были выделены средства). Бóльшая часть площади, которая по расчетам проектировщиков должна была давать два урожая, фактически — после того, как на нее пришла вода, — дает один урожай в год.

Одной из причин этого негативного эффекта является расхождение между проектными расчетами и реальностью в том, что касается количества воды, фактически используемого крестьянами Шри-Ланки на их рисовых чеках. Для понимания

8Вплоть до 1972 г. более быстрый рост производства риса-сырца имели только Тайвань, Япония и Корея (N. T. Unhoff, личное

сообщение).

9Внедрение высокоурожайных сортов риса в некоторых деревнях сопровождалось не ростом, а падением урожая (см. [Byrne,

1986]).

297

Э. Остром. Управляя общим

этого расхождения необходимо изучить влияние количества воды на урожаи риса-сырца. Получение высоких урожаев зависит от устойчивого и достаточного предложения воды во время вегетационного периода. Крестьяне сильно мотивированы на то, чтобы в течение вегетационного периода орошать свои поля настолько часто, насколько возможно. В отличие от других зерновых, например пшеницы, большинство сортов риса-сырца относительно высоко чувствительны к недостатку воды и относительно мало чувствительны к ее избытку [Levin, 1980, pp. 52—53]. Крестьяне держат рисовые чеки залитыми водой, чтобы избежать изнурительной работы по прополке. У крестьянина есть все основания полностью использовать практически всю воду, которую он может получить легально и нелегально, и очень мало причин для того, чтобы какимлибо способом экономить ее, отказываясь от ее использования на поле.

С другой стороны, хотя вода представляет собой ограниченный и дорогой фактор производства, крестьянам редко приходится оплачивать все или даже часть затрат на ее получение. Кроме того, отвод воды с зон, расположенных в верховьях, когда вниз направляются ее излишки, не потребовавшиеся для орошения посевов в этих зонах, не уменьшит урожай, собираемый в верховьях. Такое перераспределение воды значительно увеличит урожаи в зонах, расположенных на нижних горизонтах ирригационной системы. Таким образом, если крестьяне будут иметь возможность без ограничений следовать собственным предпочтениям, они будут использовать значительно больше воды, чем это оправдано экономически, чтобы экономить затраты своего собственного труда — даже в тех экономико-географических зонах, где труд имеется в изобилии. Результатом будет существенно более низкий суммарный урожай сельхозпродукции, собираемый в регионе расположения ирригационной системы, по сравнению с тем, что был предусмотрен ее проектом, параметры которого рассчитывались в предположении «оптимальных способов использования воды»

Реалистичная оценка фактического водопотребления в большинстве проектных ирригационных зон Шри-Ланки дает диапазон в 12—15 футов воды на гектар рисового поля: 5—6 футов в главный вегетационный сезон (maha), когда стекающая с верховий вода увеличивает орошение, и 7—9

298

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

футов в малый вегетационный сезон (yala), когда свободный сток уменьшается или прекращается вовсе. Наиболее эффективным из всех зарегистрированных стал небольшой экспериментальный проект, осуществлявшийся силами департамента ирригации и под его жестким контролем, в рамках которого суммарное количество использованной воды колебалось

вдиапазоне 8,4—10,2 футов. В 1969 г. согласно техникоэкономической документации к программе развития Махавели (Mahaweli Development Programme) — крупнейшему из всех шриланкийских проектов — оценки орошаемой площади были сделаны в предположении 8,3 футов [воды на гектар] и 2 урожая риса-сырца в год. Когда в 1977 г. проект оценивался повторно, проектировщики сделали новые оценки, согласно которым орошение на площадях после завершения проекта будет на уровне 7,5 футов, обеспечивая те же два урожая в год [Harriiss, 1984, p. 319]. Таким образом,

всвоих расчетах инженеры исходили из того, что вода является редким благом и что будет существовать система принуждения к выполнению жестких норм ее распределения. Ни одно из этих предположений не было воплощено в действительности (см. [Asher and Healy, 1990] и [Lundqvist, 1986]).

Для того чтобы показатели фактического водопотребления соответствовали проектной документации, требовался высокий уровень организации самих крестьян, которые должны были проявлять высокую самодисциплину при распределении воды из каналов по своим полям. Усилия центрального правительства, направленные на обеспечение должного уровня организации, не изменили фундаментальной мотивации, лежащей в основе поведения участников. Доминирующим образцом их поведения является стремление отобрать как можно больше воды для своих рисовых чеков, вне зависимости от того, легально это или нелегально, и уклониться от участия в любых мероприятиях, которые могут повлечь за собой какое бы то ни было ограничение водопользования. Текущая структура стимулов подталкивает многих крестьян к краткосрочной, «индивидуалистической» стратегии и дестимулирует усилия, направленные на долгосрочные инвестиции в построение организационной структуры, необходимой для осуществления коллективных действий. При такой системе стимулов возникает ситуация, когда ущерб причиняется не только кре-

299

Э. Остром. Управляя общим

стьянским хозяйствам, владеющим орошаемыми участками

внизовьях, — вследствие действий владельцев, чьи орошаемые участки расположены в верховьях, — но когда общее для них всех отсутствие надежных правил причиняет ущерб всем участникам — в виде повышенных производственных и транзакционных издержек.

Чтобы проиллюстрировать эту проблему, я опишу структуру стимулов и поведение в зоне проекта Киринди Ойя (Kirindi Oya project), законченного строительством еще при правлении англичан, в 1920 г. После описания нескольких порочных кругов, получивших воплощение в данном проекте, я покажу, как схожая структура стимулов проявила себя в некоторых других проектах. Совокупное благосостояние обедневших крестьян засушливой зоны зависит от получения ими дополнительных продуктов питания и дополнительного дохода, которые могли бы появиться в результате появления у них эффективного набора правил управления ирригационной системой, обеспечивающей увеличение урожаев, с санкциями за их невыполнение. Однако крестьяне в этом регионе как будто буквально физически пленены институциональной системой, которая без внешней помощи вряд ли сможет породить взаимоотношения, основанные на правилах. Равным образом в ловушке оказываются также служащие и специалисты центрального правительства и его ведомств, — в существующих условиях и они не

всостоянии разорвать порочный круг взаимоотношений между ними и крестьянами, которым, как предполагается, они должны служить10.

В1876 г. были восстановлены остатки дамбы, расположенной в Эллагале (Ellagala), на левом берегу реки Киринди Ойя, и вокруг нее была сформирована зона развития нового поселения. Через тридцать лет схожая схема была применена при восстановления дамбы на правом берегу той же реки,

10Это не означает, что участники постоянно находятся в ловушке данного набора стимулов, при том что социально-политическая структура, генерирующая этот набор стимулов, с трудом поддается изменениям. Особенно примечателен в этой истории является тот факт, что эти порочные круги возникли в стране с богатой и очень древней историей успешного сооружения и эксплуатации ирригационных систем с использованием многообразнейших местных институтов (см. [Gunasekera, 1981] и [Leach, 1961], [Leach, 1980]).

300