Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Теперь, после того как мы осуществили эту концептуальную ревизию, можно двигаться дальше по пути разработки единой теории институциональных изменений, вместо того чтобы отдельно развивать одну теорию о происхождении, а другую — о реформе институтов. В ситуации взаимосвязанности на поведение действующих лиц оказывают воздействие и процессы конституционного выбора, и процессы коллективного выбора (см. рис. 2.2). И процесс конституционного выбора, и процесс коллективного выбора подчиняются правилам. В ситуации конституционного выбора индивиды решают, изменять или нет правила статус-кво, определяющие, кто именно имеет право менять правила коллективного выбора и каким образом в будущем будут приниматься решения коллективного выбора. Аналогичным образом в рамках ситуации коллективного выбора индивиды решают, менять или нет набор правил статус-кво, определяющих, кто именно имеет право осуществлять будущие акты операционального выбора.

Множество исходов процесса коллективного выбора часто описывается с помощью концепта «политическое пространство» (policy space). При этом вопрос о том, что же содержится в этом «политическом пространстве», не рассматривается. Когда на площадке для коллективного выбора нужно определить параметры бюджета, политическое пространство может мыслиться как набор правил относительно того, кому какое количество денег и на какие цели в течение определенного времени велено, запрещено или разрешено потратить. Когда нужно определить меры по регулированию, политическое пространство может мыслиться как набор правил относительно того, кому на территории конкретного домена какие действия предписано, запрещено или разрешено осуществить (или достичь определенных результатов).

Оба процесса предполагают, что индивиды сопоставляют чистые потоки ожидаемых выгод от установления некоторого набора правил и затраты, которые необходимо сделать, с выгодами и затратами, связанными с другими наборами правил. Поэтому, для того чтобы понять институциональные изменения, необходимо изучить, каким образом участники процесса, разворачивающегося на площадках, на суд которых выносится идея этих изменений, рассматривают и взвешивают чистый доход, связанный с правилами статус-кво, по сравне-

271

Глава 5 АНАЛИЗ

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ПРОВАЛОВ И НЕУДАЧ

Все разбиравшиеся до сих пор случаи представляли собой истории успеха. Привести их было очень важно, поскольку это позволяет дать более адекватную оценку априорному предположению о неизбежности неудач всех подобных начинаний, характерному для научной литературы по проблемам использования общих ресурсов. Теперь пришло время рассмотреть несколько случаев очевидных провалов и случаи, в которых институты, спроектированные присваивателями, пребывают в неустойчивом состоянии, будучи уязвимыми в тех или иных отношениях.

ВТурции, недалеко от Алании, где рыбаки сумели ввести набор своих собственных правил, регулирующих прибрежное рыболовство, имеется два других рыболовецких района,

вкоторых установить эффективную систему правил не удалось. Это районы — Бодрум и Измирский залив. В Калифорнии, в Сан-Бернардино, операторы, выкачивающие грунтовые воды, до сих пор находятся в ситуации истощающего водопользования, хотя они инициировали судебное разбирательство и создали специальный округ. Описанные в главе 4 институциональные установления, которые помогли соседним бассейнам решить проблему общих ресурсов (ОР), не работают столь же эффективно, если речь идет не о бассейне, а о субъекте административного деления.

Вдругой части света рыбаки Шри-Ланки, разработавшие остроумную систему доступа к ресурсам прибрежного промыслового рыболовства, реализующую принцип очередности, обнаружили, что они не в состоянии остановить приход в эти места новых присваивателей, принудив их исполнять дополнительные правила, ограничивающие количество орудий лова. Система очередности продолжает распределять риски, связанные с неопределенностью параметров природных усло-

273

Э. Остром. Управляя общим

вий, между всеми участниками. Однако при слишком большом числе участников прибыль местных рыбаков постепенно сошла на нет — по мере исчезновения ренты1.

Во внутренней части острова Шри-Ланка центральное правительство и страны-доноры инвестировали значительные средства в реконструкцию главных ирригационных систем. Для успешной работы эти системы нуждаются в активном сотрудничестве со стороны местных крестьян, которые должны разработать расписание водопользования, организовав его с минимальными потерями воды. Чиновники национального уровня несколько раз меняли схему управления этими системами, однако не сумели добиться сотрудничества с крестьянами в деле внедрения правил распределения воды при минимально избыточном водопользовании. Опыт Шри-Ланки, где крестьяне отказываются регулярно тратить время и силы на увеличение производительности централизованно управляемой [ирригационной] системы, в разных версиях неоднократно воспроизводился в различных регионах Южной и Юго-Восточной Азии. В некоторых случаях централизованные усилия, направленные на реформирование системы, только ухудшали ситуацию, приводя к появлению новых более трудно решаемых проблем. Тем не менее в одном случае, для одной из крупных ирригационных систем Шри-Ланки, экспериментальная стихийная организация фермеров, обошедшаяся без написания формальных документов с заранее расписанными планами, привела к тому, что процесс ухудшения ситуации удалось повернуть вспять.

Последний случай, который будет рассмотрен в этой главе, пока не может быть причислен к неудачам. Речь пойдет о разработке правил, регулирующих доступ и порядок использования прибрежных рыбных угодий, которые не были ни узаконены, ни приняты де-факто национальным правительством. В канадской провинции Новая Шотландия и на острове Ньюфаундленд многие поселки разработали свои собственные правила, определяющие круг лиц, которые могут использовать местные рыбные угодья, и порядок извлечения ресурсных единиц из ресурсной системы. Недавно центральное правительство взяло под более жесткий контроль регулирование рыболов-

1Феномен исчезновения ренты изучен в разделе «Проблемы присвоения» главы 2.

274

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ства на Восточном побережье Канады. Оно пытается проводить единообразную политику для всего побережья. Однако здесь имеется рыболовство двух разных типов. Во-первых, имеется глубоководный лов в открытом море, или дальнее рыболовство, при котором рыбные запасы трактуются как общие ресурсы (ОР), находящиеся в свободном доступе. Во-вторых, имеется прибрежное рыболовство, для которого местные рыбаки создали неформальные правила, регулирующие доступ и порядок вылова. Необходимость создания крупного государственного агентства, которое ограничило бы доступ к глубоководным ресурсам, признается всеми. Но нежелание национального правительства разрабатывать многоуровневую систему вложенных правил, отражающих опыт многих поколений рыбаков, близко знающих свои рыбные угодья, может разрушить набор эффективных ОР-институтов, закрыв возможность появления здесь по-настоящему устойчивых и эффективных институтах.

5.1.Два турецких района прибрежного рыболовства с нерешенными ОР-проблемами

Бодрум расположен примерно в четырехстах километрах западнее Алании, на побережье Эгейского моря. Количество рыбаков — присваивателей местных рыбных ресурсов намного больше чем в Алании. В 1983 г. здесь было 100 небольших моторных лодок, 11 траулеров, 2 сейнера с кошельковым неводом и 9 сейнеров датского типа, приспособленные для придонного лова. Этот флот эксплуатируется рыбаками, обшей численностью более четырехсот человек (см. [Berkes, 1986b, p. 68]). С 1970-х годов Бодрум стал местом весьма успешного прибрежного рыболовства. Фикрет Беркес пишет, что в 1970-х годах правительство Турции стимулировало сооружение местными рыбаками более крупных судов и «существенно расширило практику запрета лова в зоне ближе трех милей от берега, чем вызвало гнев рыбаков, работавших на мелких рыболовецких судах» [Berkes, 1986b, p. 79]2.

2Стимулирование строительства «современных» рыболовецких судов со стороны правительства (доходившее даже до государственного финансирования соответствующих программ) породило тот

275