Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Э. Остром. Управляя общим

гражданами, проживавшими в соответствующих регионах), имеющее публичное право облагать налогами, обращаться в суд, но предназначенное для обеспечения предложения общественных благ. При этом, хотя новый округ стал играть активную роль в управлении Западным и Центральным бассейнами, обе частные ассоциации водоснабжения продолжали сильнейшим образом влиять на все политические решения.

Более того, округ по пополнению является единственным общественным предприятием среди полудюжины агентств, принимающих активное участие в управлении программой [пополнения бассейнов]. Таким образом, изощренная система управления возникла здесь не в форме специального ведомства федерального уровня (central governmental authority), а как полицентрическая система общественного предприятия. Эта полицентрическая система восстановила уровень грунтовых вод в обоих бассейнах, соорудила барьер из пресной воды на пути вторжения моря в подземные горизонты на побережье

исегодня концентрирует свои усилия на ликвидации потерь

иутечек и устранении иных физических препятствий на пути эффективного использования водных ресурсов как подземных бассейнов, так и поверхностных источников.

Совокупные затраты на эту систему оказались достаточно невелики40. В табл. 4.1 приведены данные о ежегодных списаниях капитальных и годовых текущих затрат (в постоянных долларах) систем управления в этих бассейнах, рассчитанные Бломквистом, которые резко контрастируют со списаниями капитальных затрат по тем зонам, в которых есть поверхностные водохранилища. В обоих бассейнах совокупные затраты намного ниже тех, которые существовали бы, если бы эти подземные бассейны были разрушены. Конечно, совокупные затраты были бы еще ниже, если бы производители смогли быстро завершить переговоры по формуле своих прав на воду, а не истратили бы столько времени и денег на дости-

40Кроме того, эти затраты меньше операционных затрат в соседнем Оранж-каунти, где производители не определяли свои права на воду через суд, а реализовывали только такие программы пополнения бассейна, которые не требовали никакого контроля за индивидуальными правами на количества выкачиваемой воды.

В рамках этих программ упор был сделан исключительно на той части балансового уравнения бассейна, которая соответствует «фактору предложения» (см. [Blomquist, 1987a]).

256

Глава 4. Анализ институциональных изменений

жение согласия. Однако производители воды из Центрального бассейна были научены горьким опытом своих коллег из бассейна Рэймонда и Западного бассейна и смогли поэтому выйти на более низкие уровни затрат.

В моем изложении я в большей мере была сфокусирована не на проблемах текущих операций, выполняемых институтами, а, скорее, на проблемах возникновения этих институтов, так как обнаружить документы о стадии появления институтов на свет было настоящей трудной исследовательской задачей. Однако я думаю, что нужно дать хотя бы краткое описание полицентрических взаимоотношений между общественными предприятиями, которые в настоящее время управляют Западным и Центральным бассейнами.

Таблица 4.1

Затраты на управление бассейнами и удельная экономия (в расчете на акр-фут), полученная от управления бассейнами

в трех из них (долл.)

Источник: рассчитано по данным из [Blomquist, 1987a, Figure 9].

Главной инстанцией этих взаимоотношений является округ по пополнению водными ресурсами Центрального и Западного бассейнов. Округ получает финансирование от сборов со всей выкачиваемой воды в своих границах и, таким образом,

всилах осуществлять коллективные действия для обоих бассейнов. Однако, для того чтобы обеспечить поступление воды

вбассейны, округ по пополнению должен взаимодействовать

снесколькими другими округами. До конца 1960-х округ

257

Э. Остром. Управляя общим

по пополнению бассейнов зависел от MWD — монопольного поставщика воды, использовавшейся для пополнения бассейнов. В 1966 г. MWD в одностороннем порядке объявил об изменении структуры цен, что намного увеличило себестоимость закупаемой воды, используемой для пополнения бассейнов округа. Округ и обе ассоциации провели напряженные переговоры о пересмотре этого решения, которые, однако, не увенчались успехом. После этого округ, пытаясь обеспечить надежные поставки воды по низким ценам со специально построенного завода по очистке воды, начал переговоры с Санитарным округом графства Лос-Анджелес41. Подключение этого альтернативного источника означало, что округ получает свой собственный источник, который обеспечит его значительно более дешевой водой — по сравнению с вариантом доставки воды из других регионов по водоводам. Так, в 1987 г. округ пытался получить разрешение у соответствующих регулирующих органов увеличить закупки оборотной воды с 30 тыс. до 50 тыс. акр-футов, при средних затратах по 8 долл. за акр-фут, тогда как MWD за воду для пополнения бассейна округ платил по 153 долл. за акр-фут (см. [Central and West Basin Replenishment District 1987, pp. 44—56]).

В части фактического производства работ по пополнению бассейнов округ заключил сделку с окружным управлением по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес (в 1987 г. преобразовано в департамент по общественным работам графства Лос-Анджелес). Округ по пополнению водными ресурсами оплачивал лишь исполнительного директора и секретаря, но не нанимал в свой штат инженеров. Графство не могло давить на округ с помощью монопольной власти, используя фактор предложения услуг по пополнению бассейнов, так как округ имел доступ к нескольким другим потенциальным поставщикам и всегда мог сформировать свой собственный персонал для ведения соответствующих работ42.

41 История с этими переговорами захватывающе интересна. Она многое говорит о витальности и креативности полицентрической системы общественного предприятия. Подробности о ранних стадиях процесса см. в [E. Ostrom, 1965], а о том, что произошло позже, можно узнать из отчетов округа.

42Читатель может выразить недоумение по поводу того факта, что окружное управление по контролю над наводнениями одновременно является и лидирующим поставщиком услуг по пополне-

258

Глава 4. Анализ институциональных изменений

В определенный момент, когда округ остался совершенно не удовлетворен темпами работ, выполнявшихся графством, он смог, используя свою сильную переговорную позицию, настоять на том, чтобы заказ на проектирование одного из барьеров (предохранявших бассейн от проникновения соленой воды) в определенной части был отдан частной фирме.

Инспекция департамента водных ресурсов штата Калифорния оказывала очень важные услуги округу по пополнению водными ресурсами и операторам обоих бассейнов, осуществляя надзор за выкачиванием воды. Две трети соответствующих затрат оплачивали сами операторы. Если величина этих затрат становились слишком большой, операторы могли обратиться в суд с просьбой назначить водным инспектором какое-то другое агентство — государственное или частное43. Чтобы избежать дублирования, округ по пополнению и водная инспекция заключили соглашение о сотрудничестве. Кроме того, инспекция получила доступ к отчетам о количествах выкачанной грунтовой воды, направляемым водопользователями в округ, где они использовались в качестве основы расчета налога на воду. Вместо того чтобы, как в единой фирме, всецело опираться на иерархические отношения, данная система управления работала на основе переговоров и процессов торговли, которые на разных площадках вели множество различных акторов. В рамках этой системы процедуры, основанные на принципе чистого большинства голосов, редко применялись на каких-либо площадках принятия решений.

В дополнение к округам, представлявшим собой элемент государственно-административного устройства, в каждом

нию грунтовых бассейнов. Когда в 1915 г. был образован округ по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес, соответствующему управлению были даны огромные полномочия и в части контроля над наводнениями, и в части сохранения водных ресурсов. После того как окружное управление укрепило берега всех рек графства, оно, стремясь продлить свое существование в качестве крупного подрядчика, специализирующегося на инжиниринговых услугах общественному сектору, вышло на рынок консервации водных ресурсов.

43В этом регионе несколько частных компаний выполняли функции инспекции по водным ресурсам для других бассейнов, так что департамент водных ресурсов штата не имел монополии на оказание этих услуг.

259

Э. Остром. Управляя общим

бассейне активно функционировали ассоциации водоснабжения. Государственных служащих часто просили отчитываться на очередных собраниях ассоциаций. Инженерыгидрологи частных и муниципальных агентств, присутствовавшие на этих собраниях, обычно задавали достаточно жесткие вопросы, на которые хотели получить обоснованные ответы. У них был доступ к независимой информации об условиях, и их не устраивали формальные ответы, не содержавшие достаточного количества информации. Многие из тех, кто избирался на должности в округе, много лет принимали активное участие в работе ассоциаций водоснабжения. Они служили в офисах государственных учреждений подолгу, и, как правило, их активность на том или ином общественном или частном поприще, связанном с водными ресурсами, продолжалась в течение четверти века.

Краткий очерк паттернов взаимодействий между общественными предприятиями поможет проиллюстрировать то, каким образом система управления могла в течение длительного времени оставаться элементом государственного сектора — не превращаясь в центральный регулятор. Во всех этих бассейнах имела место как частная, так и государственная деятельность. Некоторые ученые называли присваивание хорошо определенных прав потокам общего ресурса (ОР) приватизацией. Права на воду, держателями которых были операторы, оказались теперь полностью отделены от прав на земельные участки. Права на воду были теперь хорошо определены, в каждом бассейне существовал рынок прав на воду, и эти права активно переходили из рук в руки. Однако это только одна часть истории, потому что самими бассейнами не владеет никто. Бассейны управляются полицентрическим множеством государственных органов с ограниченными целями, причем это управление предполагает активное участие частных компаний водоснабжения и их добровольных ассоциаций. Эта система не является ни объектом централизованного владения, ни субъектом централизованного регулирования.

Хотя в ходе решения проблем, стоявших перед операторами, извлекающими воду из подземных бассейнов, не был задействован ни центральный регулятор, ни система частной собственности, здесь были созданы институциональные договоренности, причем они создавались на базе множества

260