Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Э. Остром. Управляя общим

Третий деликатный вопрос касался проведения обоснованной границы между Западным и Центральными бассейнами. Этот вопрос не вставал применительно к бассейну Рэймонда, который располагается в гористой местности и относительно самодостаточен. Если бы когда-нибудь производители воды в зоне Центрального бассейна уменьшили объем выкачиваемой воды, а их коллеги из зоны Западного бассейна продолжали отбор воды с прежней (высокой) интенсивностью, вода Западного бассейна начала бы течь в восточном направлении, перетекая в Центральный бассейн — вместо естественного стока из Центрального в Западный бассейн. Это потенциально возможное изменение естественного направления стока подвело производителей из обеих зон к осознанию того, насколько взаимосвязаны оба этих бассейна. Барьер из скважин, сооруженный вдоль побережья, защитит не только Западный, но также и Центральный бассейн. Более того, открытые пористые почвы Центрального бассейна можно было бы использовать для пополнения бассейнов намного эффективней, чем почвы в зоне Западного бассейна. Проникновение дополнительной воды в данном месте могло бы поднять уровень грунтовых вод Центрального бассейна, что в сочетании со снижением объемов выкачиваемой воды в Центральном бассейне увеличило бы сток в Западный бассейн.

Ввиду отсутствия необходимых полномочий решить эти три группы проблем не могло ни одно из существующих агентств. Производители воды из обоих бассейнов не хотели обращаться ни в одно из существовавших тогда крупных агентств (ведомств) из-за опасений, что они потеряют контроль над принятием решений, что сделает данный вариант решения задачи худшим по сравнению даже со статус-кво34. Ранней осенью 1954 г. президент Ассоциации водоснабжения Западного бассейна сообщил президенту Ассоциации по сохранению природных ресурсов Южной Калифорнии (Conservation

34Эти варианты предполагали участие окружного управления графства Лос-Анджелес по контролю за наводнениями и Столичного округа водоснабжения Южной Калифорнии, которые проявляли интерес к включению обоих бассейнов в территории, на которых они осуществляли регулирование процесса выкачивания воды и использования водных ресурсов. Производители воды из зон Западного и Центрального бассейнов хотели сотрудничать с этими ведомствами, но не попадать в полную зависимость от них.

246

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Association of Southern Calofornia) о том, что существует необходимость провести встречу всех представителей всех отраслей водного хозяйства штата, посвященную обсуждению потенциальных законодательных мер, призванных решить обострившиеся проблемы, связанные с грунтовыми водами. В итоге 45 агентств были приглашены собраться в сентябре 1954 г. «для подготовки проекта честного и эффективного законодательства по вопросам грунтовых вод для внесения на сессию законодательного собрания штата 1955 г.» (из письма У. С. Розекранса (W. S. Rosecrans) в Ассоциацию водоснабжения Центрального бассейна). На этом совещании была сформирована так называемая группа, или Комитет двенадцати, которой предстояло написать вариант пакета законодательных мер35.

Обсуждение предложенного законодательства концентрировалось на двух главных разновидностях изменений. Законодательные меры первого типа касались будущих судебных решений в отношении грунтовых вод. Из-за нехватки информации об объемах выкачанной в прошлом воды большим числом операторов экспертам потребовалось семь лет, чтобы составить отчет о состоянии дел в Западном бассейне. Для того чтобы изменить это положение, комитет подготовил проект законодательных инициатив, в соответствии с которыми всем организациям, выкачивающим не менее 25 акр-футов воды в год, предписывалось заполнять и сдавать органам государственной статистики формы, содержащие данные о количестве выкачанной грунтовой воды. Это законодательство не помогло

35Широчайший спектр сил, представленных в этой организации, отразился в следующей характеристике, данной ей одним наблюдателем: «Комитет двенадцати был сформирован их инженеров, адвокатов, представителей ирригационных округов и округов водоснабжения, фермерских бюро, городов, частных компаний по оказанию коммунальных услуг и самого штата Калифорния.

Вработе этой группы находили отражение самые разные точки зрения и решались самые разные проблемы, что оказалось наиболее выигрышным. Этот комитет в силу своего состава не мог проталкивать решения в пользу определенных регионов или конкретных групп, он был обязан отражать весь спектр интересов данной пространственной выборки» (см. [James Krieger, «Progress in Ground Water Replenishment», mimeograph April 15, 1955, p. 2]).

247

Э. Остром. Управляя общим

ускорить сбор данных в Западном бассейне, однако оно обеспечило хоть какую-то информацию, необходимую для более быстрого судебного решения в Центральном бассейне и бассейне Сан-Габриель.

Вторая группа проблем, на решение которых было нацелено разрабатываемое законодательство, была связана с легитимностью учреждения нового типа округов, которые получали полномочия и на которые возлагалась ответственность за пополнение бассейнов, финансируемое по большей части из поступлений по так называемому налогу на выкачивание (pump tax), и за оценку поступлений грунтовых вод в пределах границ округа. Итоговый проект отличался от того законодательства, которое могли бы подготовить представители Западного или Центрального бассейнов по отдельности36. Приняв во внимание потребности других бассейнов и существующих агентств по регулированию водного хозяйства, производители Западного и Центрального бассейнов смогли добиться быстрого утверждения обоих пакетов, когда в 1955 г. они были направлены на утверждение законодательным собранием штата.

Новый закон об округе пополнения водных ресурсов (The Water Replenishment District Act) уполномочил жителей Южной Калифорнии образовать новый округ после того, как они

36В отчете, направленном в адрес Ассоциации водоснабжения Западного бассейна Луис Александер, член Комитета двенадцати, работавший и в Западном и в Центральном бассейнах, заявлял, что «первоначальная концепция законопроекта предполагала, что задачей является лишь оценка объемов выкачиваемой воды и… воспрещала всякий ad valorem (в данном случае привязанный

кколичеству извлекаемой воды. — Прим. науч. ред.) налог… Фермерское лобби штата настояло на введении налога со ставкой ad valorem, и… представленный проект стал компромиссом между двумя этими точками зрения» [West Basin Water Association, minutes, April 12, 1955, p. 8]. Перед тем как проголосовать за проект в Комитете двенадцати, президент Ассоциации созвал специальное совещание всех членов ассоциации для рассмотрения обоих пакетов законов. На совещании ему и другим членам Комитета двенадцати было задано множество вопросов, и в их адрес было высказано немало критических замечаний, в основном сводившихся к тому, что в проекте не нашли отражения все пожелания членов ассоциации, однако затем члены ассоциации единогласно проголосовали за одобрение проекта.

248

Глава 4. Анализ институциональных изменений

(1)получат подписи не менее 10% зарегистрированных избирателей, постоянно проживающих в границах будущего округа,

(2)предложат конкретные значения максимальных налоговых ставок, по которым в пределах нового округа будет взиматься налог на воду, (3) получат заключение департамента водных ресурсов штата о том, что ситуация на территориях, ограниченных границами нового округа, не ухудшится от включения в округ и (4) получат большинство голосов «за» на специальных выборах, организованных для голосования по вопросу создания нового округа. Будучи созданным, округ наделялся широкими полномочиями получать доходы от налога на выкачивание воды и, в более ограниченной мере, от налога на недвижимость (property tax), а также полномочия осуществлять действия по пополнению водой бассейна грунтовых вод. Данный органический закон включал в себя уникальное положение, целью которого было «избежать дублирования в виде одних и тех же действий по пополнению водных ресурсов, предпринимаемых существующими агентствами и округом» [California Water Code, sec. 60231]. В соответствующей статье говорилось, что «в случае если достижение какой-либо части целей округа обеспечивается существующим агентством… округ рассмотрит возможность заключения контракта на достижение этих целей с данным существующим агентством и определит соответствующие затраты» [California Water Code, sec. 60231].

Иными словами, новое агентство по пополнению водными ресурсами должно было оценить затраты на наем существующего агентства для получения соответствующих услуг, а не бросаться создавать свое собственное производственное подразделение для тех видов деятельности, которыми оно хотело бы заниматься37. Законодательство играло роль своеобраз-

37Джеймс Кригер объяснил появление этой статьи следующим образом: «Существовавшие на тот момент агентства коммунального сектора полагали, что у них есть техническая возможность обеспечить пополнение бассейна. Какие-то из них действительно располагали всем необходимым для работ по восполнению бассейнов грунтовых вод, но они не умели привлекать финансирование для покупки воды, направляемой на пополнение подземных бассейнов. Они исходили из того, что им должны разрешить производство соответствующих работ и что никакое акционерное общество не должно незаконно захватить их функции» [Progress in Ground Water Replenishment, mimeograph, April 15, 1955, p. 6].

249

Э. Остром. Управляя общим

ной «конституции» вновь образованного округа. На этой основе производители воды из зон конкретных бассейнов могли, используя общую схему, создавать «конституции» для своих округов. Поначалу Западный бассейн решил, что они будут действовать самостоятельно, и его операторы образовали в рамках своей ассоциации рабочий комитет для написания конкретных предложений по созданию округа.

Главными проблемами, которые должны были быть решены в ходе этого конституционного процесса, были, во-первых, проблема источника воды для сооружаемого [на побережье] подземного барьера; во-вторых, проблема определения точных границ нового округа; в-третьих, проблема проведения внутренних границ избирательных округов и, в-четвертых, проблема предела полномочий в части установления налогов. Операторы Западного бассейна считали возможным приобретение требуемых количеств оборотной воды у завода по водоочистке «Гиперион» (Hyperion watertreatment plant) — расположенных на океанском берегу мощностей по сбору и очистке сточных вод, которыми управлял город Лос-Анджелес. Если бы это оказалось технически возможным, они получили бы источник дешевой воды и им не нужно было бы вступать в переговоры с могущественным Столичным округом водоснабжения Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California, MWD). После длинной серии экспериментов оказалось, что использование оборотной воды технически невозможно, по крайней мере в ближайшее время. Комитет начал опять с самого начала. Перед членами обеих ассоциаций была поставлена задача «обратиться в MWD… с целью получить от них безусловное обязательство (firm commitment) касательно поставок достаточных количеств воды и попросить их дать свои оценки возможной потребности в инженерных работах и затратах» (доклад Алана Харриса, протокол заседания Ассоциации водоснабжения Западного бассейна [Alan Harris report, West Basin Water Association, minutes, March 22, 1956, p. 6]).

Как только операторы Западного бассейна осознали, что для решения проблемы барьера они должны обращаться в MWD, они интенсифицировали переговоры со своими соседями из Центрального бассейна о создании более крупного округа, включающего оба бассейна. Когда эти ассоциации толь-

250