Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1
Глава 4. Анализ институциональных изменений
ко начинали переговоры, различия в позициях двух бассейнов были совершенно очевидны. Западный бассейн имел меньшую территорию, меньшее население и меньшие оценки водных ресурсов. В объединенном округе Центральный бассейн оказался бы в доминирующем положении. В 1955 г. Западный бассейн подписал временное соглашение и ограничил количество выкачиваемой воды до 60 тыс. акр-футов в год, тогда как Центральный бассейн выкачивал 110 тыс. акр-футов в год и его производители продолжали увеличивать годовые квоты на выкачивание. На собрании Ассоциации водоснабжения Западного бассейна председатель комитета огласил перечень аргументов за и против образования округа, включающего оба бассейна.
4.3.1.Аргументы в пользу образования округа, включающего оба бассейна
1.У обоих бассейнов имеется одна и та же цель — обеспечить пополнение ресурсов грунтовых вод.
2.Увеличится объем доступных финансовых ресурсов, следовательно, можно будет понизить ставки налогов и сборы с дебитов скважин.
3.Болеекрупныйокругбудетпредставлятьсобойи бóльшую политическую силу. Он был бы более эффективным при переговорах с Округом долины Верхнего Сан-Габриеля (Upper San Gabriel Valley District) и с различными государственными учреждениями.
4.Зона гавани Лонг-бич представляет собой потенциальный маршрут вторжения соленых вод в Западный бассейн и, вероятно, должна быть включена. При этом перспектива, что кто-то из Лонг-бич согласится войти в округ, состоящий из одного бассейна, сомнительна.
5.Поток грунтовых гор через водосброс от Центрального к Западному бассейну, скорее всего, будет больше в рамках единой для более крупного округа программы пополнения.
6.В более крупном округе можно ожидать меньших административных расходов.
251
Э.Остром. Управляя общим
4.3.2.Аргументы против образования округа, включающего оба бассейна
1.Местоположение стока воды, пополняющей бассейн, единственно, а сама вода нужна только Западному бассейну. Если будет образован более крупный округ, Центральный бассейн станет контролировать программу Западного бассейна, и он может отказаться продолжать программу сооружения цепочки скважин вдоль побережья, защищающих от вторжения соленой воды.
3.Количество выкачиваемой воды было ограничено в Западном бассейне, но не в Центральном.
3.В этих бассейнах разная степень настоятельности ограничения объемов выкачиваемой воды.
4.Западный бассейн утратит контроль над установлением налоговых ставок и сборов с дебитов скважин.
5.Местный округ может инициировать судебный процесс с целью обеспечить финансовую самостоятельность от решений Центрального бассейна38.
6.Обильное пополнение водными ресурсами Центрального бассейна может обернуться поставками бесплатной воды в Западный бассейн.
[West Basin Water Association, minutes, November 17, 1955, pp. 9—10]
Производители воды из Западного бассейна находились в менее выгодном положении из-за того, что они располагаются в конце подземного «водопровода». Их беспокоила перспектива создания нового государственного агентства, в котором они находились бы в подчиненном положении, что могло усилить негативное воздействие этого гидрогеологического фактора. Надежды и опасения операторов Западного бассейна были подытожены в письме председателя комитета Западного бассейна членам комитета: «Если будет принято решение
38Иными словами, если округ будет состоять только из Западного бассейна, то его производители смогут подать в суд на производителей Центрального бассейна, оказав тем самым на них давление с целью, чтобы они сократили объемы выкачиваемой воды. Если же объединенный округ будут контролировать представители Центрального бассейна, они будут в состоянии не позволить затеять судебный процесс против них.
252
Глава 4. Анализ институциональных изменений
о создании округа для пополнения водными ресурсами, включающего оба бассейна, окажется желательным, чтобы было одобрено морально обязывающее заявление совета директоров нового округа о политике, которую он будет проводить. Эта политика должна обеспечивать уверенность в том, что для Западного бассейна будет реализована программа сооружения эффективного барьера на пути проникновения соленой воды; в том, что количество выкачиваемой из Центрального бассейна воды будет сокращено — с тем чтобы гарантировать подземный сток воды в Западный бассейн, а также в том, что будет создано пять подрайонов нового округа, таким образом, чтобы каждый подрайон включил в себя территории обоих бассейнов, с тем чтобы сохранить представительство Западного бассейна в совете директоров, не допустив там доминирования представителей Центрального бассейна» (письмо Р. Р. Торбёрна Комитету по определению границ округа пополнения водных ресурсов [Letter from R. R. Thorburn to the Replenishment District Boundary Committee, October 27, 1955, p. 2]).
Вскоре после этого члены обеих ассоциаций выработали рабочее соглашение, в котором констатировалось, что выгоды, связанные с образованием объединенного округа, перевешивают соответствующие издержки. Производителям воды Западного бассейна были даны необходимые гарантии в том, что их восточные соседи не будут доминировать в новом округе. Затем объединенный комитет двух ассоциаций начал серию встреч, на которых состоялись достаточно напряженные переговоры со всеми государственными агентствами, которые могли когда-либо в будущем оказаться причастными к управлению этими двумя бассейнами39.
39Каждое из этих агентств располагало значительной мерой власти над теми, кто предлагал создать новый округ, потому что, хотя учреждение округа должно быть одобрено избирателями, его границы должны были утверждаться департаментом природных ресурсов штата (Department of Natural Resources). Наличие оппозиции планам создания округа в каждой фазе оформления и в каждой бюрократической инстанции могло бы обернуться повышенными затратами на утверждение соответствующего решения и понижением вероятности положительного исхода вообще. Среди проблем, которые должны были быть решены на этой стадии переговоров, существовала проблема формулы распределения
253
Э. Остром. Управляя общим
Результаты этих переговоров были сведены в семистраничный документ (proposal), который в августе 1958 г. комитет направил на утверждение обеим ассоциациям. В документе перечислялись важнейшие аргументы в пользу учреждения нового округа. Там говорилось, что новый округ пополнения водными ресурсами формируется для того, чтобы, во-первых, остановить вторжение соленой воды; во-вторых, подпитать бассейны грунтовых вод; в-третьих, уменьшить объемы выкачиваемой из бассейнов воды до безопасных пределов (см. [West Basin Water Association and Central Basin Water Association, «ProposalSubmittedbytheJointCommitteeonWaterReplenishment Disctrict», mimeograph, July 30, 1958, p.1]). В документе говорилось, что для достижения этих целей «округ возьмет на себя ответственность за финансирование закупок воды, используемой для предотвращения вторжения соленой воды и для того, чтобы пополнить ресурсы грунтовых вод» [ibid, p. 3].
Далее в документе были обрисованы будущие взаимоотношения округа со всеми существующими на тот момент агентствами, которые могли считать округ по пополнению водными ресурсами своим конкурентом. Затем следовали оценки количеств воды, которые нужно было закупить у MWD и закачать с помощью округа по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес. В документе говорилось, что новый округ «не будет иметь полномочий приобретать воду для подпитки бассейнов, используя для этого средства, полученные от какоголибо налога ad valorem, и что петиция об образовании окру-
затрат на пополнение бассейнов водными ресурсами. Например, город Лос-Анджелес оказывал мощное сопротивление попыткам наложить на его жителей специальный налог на недвижимость, используемый для финансирования сооружения барьера на пути соленой воды. Лос-Анджелес аргументировал свою позицию тем, что жители города и так в течение многих лет несут дополнительные затраты, связанные с сооружением и эксплуатацией водоводов, по которым в город доставляется вода из других мест, тогда как налогоплательщики других городов имеют преимущество в виде более дешевой воды и, следовательно, более низких налогов. В конце концов формула раздела затрат на сооружение барьера, устроившая все стороны, была разработана на основе принципа «округов с зонированием выгод» (zone-benefits districts), примененного к округу по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес, который включает не все районы города Лос-Анджелеса.
254
Глава 4. Анализ институциональных изменений
га будет явным образом содержать положения об ограниченности его власти устанавливать налоги» [ibid, p. 6]. Согласно оценкам, приводимым в документе, необходимо было собрать по 6 долл. с акр-фута, тогда этих средств хватит на покупку у MWD 165 тыс. акр-футов, т.е. такого количества воды, которое было бы эквивалентно среднегодовому истощительному выкачиванию или среднему дефициту между стоком (равным допустимому дебиту) и фактическим выкачиванием. Документ завершался информацией о том, что «новый округ в административном отношении будет управляться советом директоров из пяти членов с минимумом наемного персонала» [ibid, p. 7].
Этот документ в действительности и был «конституцией» для многоагентской системы управления (multiple-agency managent system), предназначенной для управления координированной программой. Для того чтобы служить целям определения правил принятия решений, которые будут использоваться в актах коллективного выбора в границах конкретного географического домена, конституционные документы необязательно должны носить формальное наименование «конституция». Этот документ был присоединен к формальной петиции, поданной в Los Angeles County Board of Supervisors (для официального утверждения специальным голосованием) и в департамент водных ресурсов штата Калифорния (для утверждения границ округа), будучи тем самым формально признанным в качестве конституционного документа. После того как эта конституция была одобрена двумя частными ассоциациями, все формальные шаги для вынесения ее на выборы были проделаны в течение нескольких месяцев, и на выборах в ноябре 1959 г. округ по пополнению Центрального и Западного бассейнов получил поддержку избирателей с перевесом голосов «за» четыре к одному (см. Los Angeles Times, November 18, 1959).
4.4.Полицентрическая игра общественного (public) предприятия
Создание в 1959 г. округа по пополнению Центрального и Западного бассейнов резко изменило структуру стимулов производителей воды и их представителей. Появилось предприятие, созданное производителями воды (и одобренное
255