Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Э. Остром. Управляя общим

этим направлениям. Теперь мы обратимся к краткому изложению переговорного процесса в Центральном бассейне27.

4.2.3.Судебное разбирательство в зоне Центрального бассейна

Ситуация избыточного отбора воды в Центральном бассейне наступила намного позднее, чем в бассейне Рэймонда и в Западном бассейне. Центральный бассейн довольно велик (его зона занимает 277 кв. миль поверхности), и в 1950-е годы здесь выкачивали воду 750 владельцев скважин. Истощительный водозабор здесь имеет место с 1942 г. Большая часть Центрального бассейна располагается вдали от океана и защищена от вторжения морской воды Западным бассейном, являющимся его соседом, расположенным ниже. Таким образом, производители воды Центрального бассейна могут понижать горизонты грунтовых вод, не опасаясь немедленных опасных последствий, до гораздо более низких уровней, чем их коллеги из зоны Западного бассейна. С другой стороны, Центральный бассейн на юге имеет небольшой выход пластов к морю, и соленые воды начали появляться вдоль этой границы еще в 1950-е гг.

Подражая своим соседям, расположенным ниже по течению грунтовых вод, производители Центрального бассейна в 1950 г. сформировали Ассоциацию водоснабжения Центрального бассейна (Central Basin Water Association), исполь-

27Описание переговорного процесса в зоне бассейна Сан-Габриель см. в [Blomquist, 1990]. Здесь участники приняли стратегию экономии затрат, реализованную в Центральном бассейне. В настоящее время Бломквист заканчивает исследование еще трех бассейнов — Сан-Фернандо, Чино и Мохаве, в которых юридические и природные условия существенно разнятся. В Мохаве, где степень различия интересов участников существенно выше, пока не достигнуто никакого согласия (случай Мохаве обсуждается в главе 5). В Сан-Фернандо-вэлли город Лос-Анджелес имеет преимущественные права, и окончательное решение суда по установлению прав здесь существенно отличается от бассейнов, в которых был реализован принцип взаимного предписания. В бассейне Чино производители достигли согласия, опираясь на опыт всех этих бассейнов.

236

Глава 4. Анализ институциональных изменений

зовав организационную структуру, аналогичную той, которая была использована производителями Западного бассейна. Исполнительный директор Ассоциации водоснабжения Западного бассейна возглавил — по совместительству — и Ассоциацию водоснабжения Центрального бассейна28. Кроме того,

28Карл Фоссет (Carl Fossette), исполнительный директор обеих ассоциаций, а также исполнительный директор Ассоциации водоснабжения Верхнего Сан-Габриеля (Upper San Gabriel Water Association), сыграл заметную роль в том, что производители воды

взонах этих соединенных между собой бассейнов смогли изменить структуры институтов, влияющих на их поведение. Значение этого человека было результатом действия следующих факторов. Во-первых, сыграло свою роль само количество занимаемых им позиций. Помимо постов исполнительного директора этих трех ассоциаций он в конце концов стал генеральным директором округа муниципального водоснабжения Западного бассейна (West Basin Municipal Water District), округа муниципального водоснабжения Центрального бассейна (Central Basin Municipal Water District), округа муниципального водоснабжения бассейна Верхнего СанГабриеля (Upper San-Gabriel Basin Municipal Water District) и округа пополнения водой Центрального и Западного бассейнов (Central and West Basin Water Replenishment District). Во-вторых, огромное значение имела продолжительность его службы. Назначенный на свою первую должность в 1946 г., он продолжал принимать активное участие в делах этих трех бассейнов до своего выхода напенсиюв 1974-м.Дажепослевыходанапенсиюв возрасте67 лет он продолжал активно участвовать в делах в качестве директора от Центрального бассейна в совете директоров Столичного округа водоснабжения Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California), в котором он в 1980—1982 гг. занимал пост заместителя председателя (см. Fossette and Fossette, 1986, p. iv]). В-третьих, огромное значение имели то терпение, которое он проявлял во время конфликтов, и приверженность к их разрешению. Фоссет был в состоянии сдерживать эмоции и во время торговли по поводу условий соглашения никогда не выходил из себя. Протоколы заседаний ассоциации хранят следы тех попыток, которые он делал вновь и вновь, пытаясь примирить спорящих и создать такие неформальные условия работы, которые стимулировали бы поиск взаимоприемлемых условий. В-четвертых, важным было его умение представлять интересы производителей воды Центрального, Западного и Верхнего бассейнов и бассейна Сан-Габриеля перед внешними инстанциями, включая членов законодательного собрания штата. Фоссет был главным защитником предложений, выработанных в среде пользователей, которым нужна была поддержка при контактах с агентствами уровня графства, региона или штата.

237

Э.Остром. Управляя общим

впереговорном процессе по делам Центрального бассейна проявляли активность также и некоторые производители воды из Западного бассейна. Дискуссии сразу же сконцентрировались на проблеме важности достижения — путем переговоров — соглашения по поводу прав на воду Центрального бассейна. При этом сами участники процесса из зоны Центрального бассейна хотели избежать длительных отсрочек и значительных затрат, связанных с процедурой получения судебного предписания. Они хотели также исключить из участия в процессе всех мелких производителей воды, добывающих воду в Центральном бассейне.

Поэтому, вместо того чтобы немедленно инициировать судебное разбирательство, Ассоциация водоснабжения Центрального бассейна прибегла к услугам частной инжиниринговой компании — хорошо известных консультантов по вопросам грунтовых вод, — с тем чтобы та составила первичный обзор гидрогеологических условий бассейна и оценила количество воды, выкачанной здесь в прошлом. Кроме того, до обращения

всуд, которое последовало в конце концов в 1962 г., были приложены значительные усилия для достижения предварительного соглашения о форме окончательной договоренности, которой предстояло достичь путем переговоров. Временное соглашение, подписанное участниками, на которых приходилось 79% прав на воду, было утверждено судом спустя всего 10 месяцев после начала судебного разбирательства. Производители согласились уменьшить на пропорциональной основе количество выкачиваемой воды на 20% и принять набор рабочих правил, составленных по образцу тех, что были приняты зоной Западного бассейна, но вместе с тем отражающих специфику Центрального бассейна. В октябре 1962 г. начала свою деятельность инспекция по водным ресурсам. Немедленно последовало добровольное сокращение объемов выкачиваемой воды примерно на 45 тыс. акр-футов (см. [Fossette and Fossette, 1986, p. 182]). Окончательное соглашение, подписанное держателями более 75% прав на воду, было утверждено судом в октябре 1965 г. и вступило в действие в октябре 1966 г. — через четыре года после того, как была инициирована эта работа. Затраты, связанные с судебными разбирательствами по Центральному бассейну, оцениваются в 450 тыс. долл.

Переговорные процессы и судебные тяжбы в этих трех бассейнах были связаны с разными проблемами и проходи-

238

Глава 4. Анализ институциональных изменений

ли по-разному. В бассейне Рэймонда число задействованных сторон было сравнительно невелико, и среди них имелся один участник (город Пасадена), степень доминирования которого была выше, чем у какого бы то ни было участника в зонах Западного и Центрального бассейнов. Пасадена выкачивала около половины всей воды, выкачиваемой из бассейна Рэймонда. Этот город не мог игнорировать действия других владельцев скважин, поскольку их действия могли иметь опасные последствия для общего итога. Однако Пасадена была настолько сильно заинтересована в том, чтобы бассейн как ресурс водоснабжения был сохранен, что этот город пошел на значительные инвестиции, сделанные для достижения соглашения. После провала попыток добиться добровольного ограничения объемов выкачивания город инициировал судебное разбирательство и принял на себя непропорционально большую долю судебных издержек. Тот факт, что работы по получению воды из внешних источников и усилия по контролю за количеством выкачиваемой воды были инициированы здесь до того, как операторы вышли на объемы выкачивания, намного превышающие допустимый дебит, сделал физически возможным сокращение количества выкачиваемой воды всеми производителями и одновременно осуществление водоснабжения растущего городского населения региона. Главной проблемой, генерировавшей конфликт интересов, в который оказались вовлечены стороны судебных разбирательств в бассейне Рэймонда, был их разный юридический статус, — одни были владельцами участков на поверхности, тогда как другие были лишь присваиватели, добывавшие воду только для продажи на сторону. Разработав юридическую концепцию «взаимного предписания», стороны получили возможность сформировать основу справедливого распределения издержек, связанных с сокращением объемов выкачивания воды. Все операторы смогли продолжать использовать бассейн для водоснабжения в периоды пикового спроса либо получили возможность продать свои права на воду, которые были хорошо определены, тем, для кого эти права представляли бóльшую ценность29.

29Рынки прав на воду появились во всех тех бассейнах Южной Калифорнии, где для определения прав на воду и наделения ими производителей воды использовалась процедура судебного разбирательства. Во всех случаях аграрные предприятия постепенно

239

Э. Остром. Управляя общим

Участникам переговорного процесса в зоне Западного бассейна пришлось столкнуться с тремя неблагоприятными обстоятельствами, не имевшими места в бассейне Рэймонда. Во-первых, количество участников переговорного процесса в Западном бассейне было значительно больше. Во-вторых, здесь среди них отсутствовал доминирующий участник. В-третьих, в Западном бассейне имела место асимметрия рисков, которые были разными для тех, кто выкачивал воду на побережье, и тех, кто выкачивал воду в глубине материка. Переговорный процесс в зоне Западного бассейна занял больше времени, оказался более дорогостоящим и породил глубокий конфликт между прибрежными и материковыми производителями. Использовав модель взаимного предписания, стороны уменьшили потенциальную асимметрию интересов, которая могла бы обострить конфликт. Как только было вынесено окончательное судебное решение, стороны смогли распределить издержки, связанные с сокращением объемов выкачивания воды. Однако здесь этот процесс шел значительно дольше, что затруднило одновременное сокращение объемов выкачивания до уровня допустимого дебита и обслуживание городского населения, особенно быстро увеличивавшегося здесь после окончания Второй мировой войны. Как показано ниже, производители воды в зоне Западного бассейна должны были обратиться к другим механизмам увеличения стока воды в бассейн грунтовых вод, поскольку та степень контроля над спросом на воду, которой им удалось достичь, не обеспечивала балансирования пополнения и расходования водных ресурсов Западного бассейна.

В Центральном районе стороны переговорного процесса имели ряд преимуществ. Вследствие того что бассейн был очень крупным и имел очень небольшую прибрежную часть, операторы, выкачивающие воду, имели возможность откладывать решение вопроса о правах на воду, спокойно дожидаясь того, как он будет решен в других бассейнах. Их побужда-

продавали свои права специализированным компаниям по водоснабжению и более универсальным коммунальным компаниям, которые были в состоянии реализовать эти права без строительства дорогостоящих водохранилищ на поверхности. Обсуждение преимуществ, связанных с наличием торгуемых прав на воду, см. в [R. Smith, 1988].

240