Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1
Глава 4. Анализ институциональных изменений
К 1960 г. Хоуторн выкачивал на 2,25 тыс. акр-футов больше, чем было установлено во временном соглашении. В период, когда оно действовало, город сэкономил по меньшей мере 100 тыс. долл., ежегодно выкачивая грунтовые воды в количествах, превышавших его квоту. По мере роста водозабора в Хоуторне объемы грунтовых вод, выкачиваемых ниже этого города, продолжали падать. Отчет инспектора по водным ресурсам за 1961 г. (пластинка 4) показывает, что в 1961 г. водоносный слой в местности ниже Хоуторна оказался на 30—40 футов ниже, чем в окрестностях города (см. [California, State of, 1960-1]). Операторы, осуществлявшие водоснабжение поселений ниже Хоуторна, терпели существенный ущерб23. Издержки, возникшие вследствие линии поведения, избранной властями города Хоуторн, распределились между всеми участниками, подписавшими соглашение, поскольку они несли дополнительные расходы на привозную воду, тогда как Хоуторн по-прежнему пользовался наименее дорогим источником воды.
Однако с точки зрения городских руководителей ситуация выглядела иначе. Хоуторн не рассматривал бассейн как нечто находящееся в общей собственности всех производителей воды, — город полагал, что задача водоснабжения населенных пунктов в этом регионе более приоритетна по сравнению с задачей обеспечить водопотребление производственной сферы. Само временное соглашение они расценивали как
23Из скважин, расположенных западнее Хоуторна и ближе к океану, воду добывали Эль-Сегундо и Standard Oil. Соответственно эти водоносные поля находились на пути клина соленой воды, который с некоторым ускорением надвигался на места выкачивания воды, расположенные ниже Хоуторна. В 1952 г. Standard Oil уже значительно ограничивала объемы выкачивания, поскольку компания опасалась, что соленая вода вскоре зальет ее скважину, расположенную между Хоуторном и океаном. Standard Oil выкачивала около двух третей своих «прав», т.е. количеств воды, определенных для нее временным соглашением как максимальные. В этот период времени «Эль-Сегундо» также не выкачивала всего количества воды, на которое имела право, и по той же причине. Городу Инглвуду, расположенному к северу от Хоуторна и дальше вглубь материка, немедленное вторжение соленых вод не угрожало, но здесь — вследствие понижения ложа грунтовых вод водовода — существенно выросли затраты на выкачивание.
231
Э. Остром. Управляя общим
инструмент, позволяющий обеспечить преимущество производственным компаниям, как их попытку отобрать права на воду, предназначенную для коммунальных нужд. В этом вопросе Хоуторн рассчитывал на поддержку других городов. Однако города, расположенные на побережье, уже испытывали значительные трудности в связи с наступлением соленой воды на подземные горизонты бассейна. Согласно руководителям и официальным лицам администрации Хоуторна, эти поселения прежде всего хотели сократить количество выкачиваемой из бассейна воды и замедлить проникновение соленой, при этом основания этих действий могли быть любыми. Хоуторн оценивал эту линию прибрежных поселений как готовность расстаться со своими правами.
Для выработки окончательного варианта соглашения в течение большей части 1957—1958 гг. комитет по юридическим вопросам ассоциации собирался еженедельно (а иногда два раза в неделю). Этот процесс существенно замедлялся необходимостью решить достаточно непростую техническую задачу по установлению всех трансакций с правами на воду, осуществляемыми членами такой большой группы. Значительную трудность представляли и содержательные проблемы. Некоторые участники, подписавшие временное соглашение, выступали против любого варианта окончательного соглашения, который не предусматривал сокращение водозабора до уровня допустимого дебита бассейна. Другие предпочитали подождать окончания экспериментов с барьером на пути соленой воды, которые показали бы, что физическая возможность защититься от моря существует. Отсутствие полного согласия по поводу временного соглашения тревожило многих из тех, кто опасался, что Хоуторн и другие участники подадут апелляцию на соответствующее судебное решение. Перед глазами был пример обернувшегося большими затратами апелляционного процесса в случае бассейна Рэймонда, и участники надеялись избежать всего, что было чревато подачей апелляции на то соглашение, которое им предстояло выработать.
ВХоуторн направлялись даже специальные посланники
смиссией убедить руководство города пересмотреть пози-
232
Глава 4. Анализ институциональных изменений
цию по вопросу временного соглашения24. В 1958 г. ассоциация ввела мэра Хоуторна в состав исполнительного комитета — в надежде, что он сможет убедить своих коллег в городском совете изменить позицию. Однако все попытки достичь договоренности с городом Хоуторном не увенчались успехом. В феврале 1960 г. на собрании ассоциации был представлен проект окончательного «Соглашения об условиях», который в случае принятия должен был быть утвержден судом. «Корпорация водоснабжения Домингес», будучи крупнейшим оператором, откачивающим воду из бассейна, выразила свою полную поддержку проекту и демонстративно принесла на собрание ассоциации подписанные экземпляры проекта. К ее попытке выразить немедленную поддержку соглашению присоединились город Эль-Сегундо и «Нефтяная компания Чанслор-Кэнфилд Мидуэй» (Chanselor-Canfield Midway Oil Company, см. [WBWA minutes, February 25, 1960, p. 8]). Три месяца спустя соглашение подписали 20 организаций, на которые приходилось 32,5% суммарных установленных прав на воду (см. [WBWA minutes, May 26, 1960, p. 15]). Получение оставшихся подписей заняло еще год. К началу лета 1961 г. соглашение было подписано участниками, представляющими 82% установленных прав. Комитет по юридическим вопросам указал, что ожидать подписания соглашения остальными производителями нереалистично.
21 июля 1961 г., через 16 лет после начала судебного разбирательства, начался короткий процесс (short trial), на котором было вынесено окончательное соглашение. Решение, в существенной мере совпадавшее с внесенным проектом, было вынесено в августе того же года. С 1 октября 1961 г. всем юридическим лицам, фигурировавшим в ка-
24Так, в сентябре 1957 г. официальные лица городов Торранс, Инглвуд и Эль-Сегундо встретились с представителями Хоуторна
«с тем чтобы попытаться побудить город Хоуторн стать частью Временного соглашения и движения за сокращение количества выкачиваемой воды». Представитель Инглвуда докладывал по итогам этой встречи, что «Официальные лица города Хоуторн дали понять, что они рассмотрят поставленные перед ними вопросы, но выпущенный ими пресс-релиз показывает, что шансы на то, что Хоуторн присоединится в Временному соглашению, весьма малы» [WBWA, Executive Committere, minutes, July 12, 1957, p. 4].
233
Э. Остром. Управляя общим
честве сторон на процессе, «на постоянной основе предписывалось воздерживаться от выкачивания или добычи иным образом таких количеств воды из бассейна, которые превышали бы количества, установленные для данного участника утвержденными правами» [Judgement, California Water Service Company et al. v. City of Compton et al., Civil Case No. 506806, Superior Court of the State of California in and for the County of Los Angeles, Sec. 5]. Всего 99 участников располагали утвержденными судом правами на 64,065 тыс. акрфутов25. Город Хоуторн, как и все остальные участники, не подписавшие соглашения, получил судебное предписание уменьшить количество выкачиваемой воды до уровней, установленных соглашением.
На состоявшемся после судебного решения собрании ассоциации член городского совета Хоуторна поздравил группу «с победой», но предупредил собравшихся, что город будет оспаривать это решение «в каждом суде страны». Город приступил и к конкретным действиям по реализации этих планов, наняв юридическую фирму, в которой работали авторитетные юристы, специализировавшиеся на правовых аспектах водопользования. Поначалу финансирование поддержки судебного решения в спорах с Хоуторном в апелляционных судах взяла на себя ассоциация. В 1962 г., когда был сформирован округ пополнения бассейна, о чем будет рассказано ниже, расходы по защите судебного решения принял на себя этот новый округ, а ассоциация сосредоточилась на прямых переговорах с юристами [другой стороны]. После начала слушаний по апелляции Хоуторна окружной апелляционный суд решил, что суд первой инстанции действовал правильно, и утвердил его решение. После того как Верховный суд Калифорнии отказал в пересмотре решения, вынесенного окружным апелляционным судом, дело «Калифорнийской компании по обеспечению водоснабжения» было закрыто — спустя 18 лет после того, как оно было открыто.
25Многие мелкие производители отказались от своих прав на выкачивание воды, когда в зоне бассейна появилась вода, передаваемая из других регионов. Другие продали свои права более крупным операторам водоснабжения, как только было подписано временное соглашение и заработал рынок прав на воду.
234
Глава 4. Анализ институциональных изменений
Точной суммы затрат, связанных с тяжбой между участниками водопользования Западного бассейна, никто не знает, что неудивительно, принимая во внимание большое количество участников и общую продолжительность судебных разбирательств. Наиболее реалистичная из имеющихся оценок, приведенная в [Blomquist, 1987a, p. 39], дает сумму 3 млн долл. С одной стороны, это в 10 раз больше затрат, связанных с переговорным процессом в бассейне Рэймонда. С другой стороны, это всего одна десятая затрат, которые потребовались бы на замещение краткосрочных запасов бассейна, если бы они использовались в сочетании с источниками поверхностных вод. Если затраты на судебные разбирательства списывать в течение 50-летнего периода (как это обычно делается для крупных сооружений), то судебное решение по бассейну Рэймонда даст оценку 50 центов за акр-фут суммы распределенных по участникам прав на выкачивание воды, тогда как судебное решение по Западному бассейну дает уже 2,5 долл. за акр-фут (см. [Blomquist, 1987a, p. 39]. В 1985 г. средние затраты на надзор по реализации этих прав на воду составили 3 долл. на акр-фут в бассейне Рэймонда и 2,4 долл. в Западном бассейне26.
Утверждение судом прав на воду в Западном бассейне было одним из многих шагов, предпринимавшихся производителями воды в целях регулирования бассейна. Некоторые из таких шагов обсуждаются ниже. За событиями в зонах бассейна Рэймонда и Западного бассейна пристально наблюдали производители воды, расположенные в зоне Центрального бассейна. Они также использовали механизм судебных разбирательств в качестве способа установить индивидуальные права на воду. Центральный бассейн больше и разнообразнее Западного. Здесь прилагались значительные усилия к тому, чтобы извлечь уроки из тех трудностей, с которыми столкнулся Западный бассейн, и так перенять имеющийся опыт, чтобы уменьшить длительность и затраты, необходимые для формирования соглашения. Эти усилия увенчались успехом по обоим
26Общие расходы инспекции водных ресурсов в 1985 г. составили: в зоне бассейна Рэймонда 112,471 тыс. долл., в зоне Западного бассейна — 151,8 тыс. долл. (отчет инспектора водных ресурсов за 1985 г.).
235