Материал: Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti-1

Э. Остром. Управляя общим

(appropriative rights doctrines), которые стали частью писаного законодательства в 1872 г., — с тем чтобы можно было извлекать «избыток воды», т.е. воду, которая извлекалась сверх той, что направлялась на «полезные нужды» землевладельцами, имевшими участки на поверхности. При определении прав [на воду] присваивателя принимались во внимание следующие ключевые элементы:

1.Когда присваиватель начал выкачивать воду из данного источника.

2.Сколько воды фактически идет на полезные нужды.

3.Является водопотребление непрерывным или нет. Согласно доктрине «кто первым нашел, того и право» (first

in time, first in right), присваиватели приобретали права в зависимости от времени их пребывания в составе водопользователей. При разрешении конфликта по поводу дефицита воды суд вначале исключал из числа водопользователей тех, кто был присваивателем в течение наименьшего времени, затем следующих по этому признаку и т.д. Наиболее старшие (по времени водопользования) присваиватели были полностью защищены от посягательств на их права со стороны более «юных» присваивателей. При этом права даже самых «старших» присваивателей имели более низкий приоритет, чем права землевладельцев, имевших в собственности участки поверхности.

Сосуществование доктрины соотносительных прав и доктрины прав присваивателей в зависимости от «стажа» водопользования в законах одного и того же штата порождало значительную неопределенность в отношении прав разных потребителей грунтовых вод. Эта неопределенность усугублялась наличием третьей доктрины общего права, которая позволяла тем, кто добывал грунтовую воду, приобретать права посредством завладения собственностью вопреки воле другого лица (adverse use) или ввиду наступления срока давности (это другое название той же юридической конструкции). Применительно к земле реализация прав срока давности осуществлялась довольно просто: если какое-либо лицо занимало участок земли другого лица, делая это открыто и так, что факт завладения был общеизвестен, а само завладение продолжалось в течение установленного законом штата времени (в Калифорнии — в течение пяти лет), и если собственник этой земли не предпринимал никаких усилий, чтобы изгнать

206

Глава 4. Анализ институциональных изменений

занявшего его землю, то первоначальный собственник терял права на нее.

Что касается грунтовых вод, то владения водой было недостаточно для образования открытого завладения собственностью вопреки воле другого лица. Любой «младший» присваиватель мог законным образом использовать любое количество воды, если это была «избыточная вода». Избыточная вода определялась как часть «допустимого дебита» бассейна, которая не использовалась на «полезные нужды» «старшим» присваивателем или «настоящим» землевладельцем. Допустимый дебит бассейна есть кем-то зафиксированный средний за продолжительный период объем предложения воды, поступающей

вданный бассейн (сток). Если вся эта вода уходит на полезные нужды, то другим водопользователям никакой избыточной воды не остается. Для оформления прав в связи с длительностью срока фактического владения присваиватель должен был открыто захватывать эту «неизбыточную» воду и владеть ею более пяти лет. Будучи оформленными, права, полученные

впорядке удостоверения срока фактического владения, получали приоритет перед правами владельцев участков и других присваивателей. Одни и те же действия, предпринятые присваивателем (открытое изъятие воды из бассейна в течение непрерывного периода), могли приводить к приобретению прав, и мажорирующих права землевладельца, и — одновременно с этим — имеющих меньший приоритет в силу того, что эти права — в период нехватки воды! — представляют собой права «младшего» присваивателя по сравнению с землевладельцем. Ключевым признаком, отличающим один из этих исходов от другого, было решение суда по поводу того, существовал избыток воды в течение пяти лет до начала тяжбы или нет. Так как все производители испытывали нехватку информации относительно допустимого дебита бассейна и норм откачки воды другими производителями, в момент принятия всех этих решений никто не знал, какова была сложившаяся норма откачки и существовал ли избыток воды.

Ситуация в этих бассейнах может быть названа ситуацией с ОР открытого доступа, для которой не установлено ясных ограничений на то, кто имеет право выкачивать воду и сколько именно. В таких случаях те, кто выкачивают воду, испытывают сильное давление двух разновидностей, побуждающее их принять неэффективные стратегии. Давление первого

207

Э. Остром. Управляя общим

рода представляет собой экстерналию, связанную с затратами на выкачку воды (pumping-cost externality). Вторая разновидность давления — стратегическая экстерналия (см. [Negri, 1989]). Затраты на выкачивание растут по мере увеличения глубины выкачивания и опускающихся водоносных горизонтов, так что извлечение воды одним (причем каждым!) оператором увеличивает затраты на извлечение воды для всех остальных. Никто не несет полных затрат, связанных с последствиями его действий. Соответственно каждый выкачивающий воду имеет стимул сдвигаться в сторону избыточного извлечения воды. Стратегическая экстерналия, присущая бассейну грунтовых вод с открытым доступом, описывается самим Негри следующим образом: «В условиях неопределенности прав собственности и неограниченного доступа к ресурсу применительно к “собственности на запасы” действует “правило захвата” (rule of capture). Правило захвата предоставляет тем, кто выкачивает воду, исключительные права на ту порцию воды, которую они выкачивают. То, что оператор не выкачал сегодня, его конкуренты выкачают завтра (по крайней мере частично). Боязнь того, кто выкачивает воду, что завтра он не сможет выкачать то количество, которое он выкачал сегодня, подрывает его мотивацию отказаться от сегодняшнего извлечения воды в пользу завтрашнего» [Negri, 1989. p. 9].

Эти два стимула усиливают один другой, увеличивая интенсивность гонки за выкачанную воду. Без изменения институтов обладатели скважин, действуя в такой ситуации независимо, начнут в огромной степени истощать ресурс. Избыточная эксплуатация может привести к полному разрушению ресурсной системы.

Существующие институты влияют не только на интенсивность гонки за выкачиваемую воду, но также и на относительную мотивацию различных участников, побуждающую их инициировать институциональные изменения. Учитывая юридическую структуру прав собственности в Калифорнии, землевладельцы, владеющие участками на поверхности, имеют больше стимулов обращаться в суд, чем присваиватели, — землевладельцы стараются блокировать действия присваивателей по захвату участков по праву срока давности.

Однако решение относительно сроков начала тяжбы связано с риском начать ее слишком рано или слишком поздно. У землевладельца имеется две возможности:

208

Глава 4. Анализ институциональных изменений

1.Если он обращается в суд до того, как вся «избыточная вода» была присвоена, и если суд решает, что вода, выкачанная ответчиком, и впрямь была избыточной, то землевладелец несет судебные издержки и не получает правовой защиты.

2.Если землевладелец слишком долго тянет с обращением в суд, то он может обнаружить, что ответчик уже оформил права, вытекающие из срока фактического владения, если суд решит, что выкачанная вода не была избыточной. Иными словами, для землевладельца, на котором лежало бремя обращения к тяжбе, не существовало никакого способа защитить свои права до того, как они были нарушены, причем вскоре после вторжения в его права землевладелец мог потерять право, которое он пытался защитить от потери, вследствие наступления

срока давности. [Blomquist, 1988a, p. 19]. Неопределенность, проистекавшая из сосуществования

конкурирующих правовых доктрин, усугублялась неопределенностью, в условиях которой находились все производители воды и которая касалась фактического объема предложения воды (стока в бассейн) и фактических количеств воды, выкачиваемой всеми участниками. Знание количеств предложения воды и спроса на нее необходимо для определения наличия или отсутствия избытка воды. Получение обоих типов информации связано с затратами. Оба показателя могут быть получены ко времени начала тяжбы путем подачи заявления в суд с просьбой назначить специального инспектора по водному хозяйству (watermaster), который провел бы гидрогеологическое исследование данного бассейна, установил бы количество воды, поступающей в бассейн (предложение), и получил бы информацию о количестве воды, использованной в прошлом всеми типами водопользователей. После того как вся эта информация будет собрана, все затраты на эту деятельность делятся между всеми производителями, участвующими в тяжбе. Однако это не решает проблемы неопределенности, присущей ситуации до начала тяжбы. В прошлом суды не признавали признаки наличия потенциальных проблем — такие как понижение горизонта грунтовых вод — свидетельствами дефицита воды, достаточными для того, чтобы объявить об отсутствии избытка и защитить права землевладельцев против

209

Э. Остром. Управляя общим

«младших» присваивателей (см. [San Bernardino v. Riverside, 186 Cal. 7 (1921)].

Учитывая эту нарастающую неопределенность, нетрудно понять поведение тех, кто в течение первых пятидесяти лет XX столетия выкачивал грунтовые воды в зоне Центральный Лос-Анджелес. Для получения любого рода прав на воду необходимо было доказать непрерывность выкачивания воды и тот факт, что она использовалась на полезные нужды. В условиях подобной правовой неопределенности юристы советовали производителям добывать столько воды, сколько им необходимо в данный момент и сколько они могут позже защитить (см. [Krieger, 110]). В каждом бассейне грунтовых вод в зоне Лос-Анджелеса шла настоящая гонка выкачивания воды.

При таких стимулах многие производители воды и официальные лица местных органов власти в 1940—1950-е годы стали опасаться, что все бассейны будут осушены и что те из них, которые примыкают к океану (Западный и Центральный), будут потеряны вследствие засоления морской водой. Однако к 1960-м годам во всех прибрежных бассейнах гонка выкачивания прекратилась. В конце концов во всех бассейнах, кроме бассейна графства Орандж, где продолжали полагаться на налог на выкачивание, видя в нем единственное средство регулирования4, права на воду были определены и зафиксированы правовой системой.

В данном регионе были образованы специальные округа водоснабжения (water districts) — для обеспечения водой из источников на поверхности, введения и администрирования взимания налогов на выкачиваемую воду, взимаемых с ее производителей, и для работ по пополнению бассейнов с помощью разного рода искусственных мер инженерно-экономического характера. Вдоль берега были пробурены несколько скважин — для создания барьеров, предотвращающих наступление моря на подземные водоносные горизонты, что позволило прибрежным районам регулировать водопользование

4 Обсуждение опыта графства Орандж, где производители воды отвергли идею юридического оформления прав и для администрирования налога на воду и пополнения бассейна разными мерами в начале 1930-х учредили Округ водоснабжения графства Орандж (Orange County Water District), см. в [Louis Weschler, 1968] и [Blomquist, 1988d].

210