Материал: Яковцов С.А. Этапы становления профессиональной подготовки сотрудников ОВД
1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В истории Российского государства с конца XVII века начинается новая эпоха, которая продолжалась до 1917 года. Эта эпоха характеризуется историками общей для неё формой правления – абсолютизм, самодержавие, чиновничье-дворянская монархия. Во второй половине XVII – начале XVIII века крайне обострились социальные противоречия, вылившиеся в формы массовых выступлений городских и сельских низов. Всё это делало необходимым дальнейшее упрочение феодального государственного механизма, усиление контроля государства за всеми сторонами жизни общества, принятия мер к дальнейшему укреплению феодального общественного порядка.
Фактором, ускорившим процесс укрепления российского государственного механизма, явилась внешняя военная опасность со стороны соседних государств (Речь Посполитая, Швеция, Турция и др.). Император Российского государства Петр I делает попытки в войне с Турцией добиться выхода к Азовскому и Чёрному морям. С 1700 по 1721 год Российское государство ведёт тяжелую Северную войну со Швецией, победив в которой, возвращает Прибалтику. В результате Персидского похода в 1723 году Российское государство укрепляется на Каспийском море. Поэтому закономерным следствием социально-экономического и политического развития России во второй половине XVII – начале XVIII века стало утверждение абсолютной монархии. Внешнеполитическая обстановка, постоянные войны, обострение противоречий внутри государства потребовали реорганизации вооружённых сил и всей системы охраны порядка и борьбы с преступностью. Доминирующими для развития государства этого времени были преобразования Петра I.
Впервые в России был создан специальный орган, отделённый от административно-судебных органов, – регулярная полиция. Первоначально полиция возникла в г. Санкт-Петербурге – новой столице Российского государства. Указом от 20 мая 1718 г. в г. Санкт-Петербурге учредили главную полицмейстерскую канцелярию для управления полицией. На должность генерал-полицмейстера 25 мая 1718 г. был назначен царский денщик Антон Мануилович Девиер. Пётр I участвовал в создании «Пунктов, данных Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру Дивиеру для руководства», ставших, по сути, первым уставом полиции Российской империи. Важным было провозглашение того, что «полиция властна над всеми, не исключая никого, какого бы он звания ни был».
6
Для комплектования аппарата канцелярии Сенат направил в распоряжение генерал-полицмейстера 90 военнослужащих (10 офицеров, 20 ун- тер-офицеров, 60 солдат) и 11 приказных служителей во главе с дьяком. Однако большинство из них не прибыло к новому месту службы, и к концу 1718 года его персонал состоял, не считая генерал-полицмейстера, только из 41 человека. В 1719 году его фактическая численность увеличилась до 67 человек. На службу в полицию, как правило, направлялись в принудительном порядке, что косвенно свидетельствует о том, что полицейская служба не была популярной в народе.
Причинами трудностей в комплектовании первого полицейского органа Российского государства являлись: отсутствие должного поощрения гражданской службы, острый недостаток квалифицированных чиновников, низкая популярность службы в полиции, нежелание чиновников переезжать в другую местность к новому месту службы, принудительный порядок назначения на службу в полицию, нежелание учреждений расставаться
сопытными чиновниками и служителями и др.
В1719 году для чинов в полиции была введена особая форма (кафтаны василькового цвета с красными обшлагами, зелёные камзолы, короткие штаны василькового цвета). На вооружении полиции были алебарды, шпаги и фузеи со штыками. Все полицейские служащие при поступлении на должность принимали присягу.
К 1721 году весь персонал полиции г. Санкт-Петербурга не превышал 100 человек. При широком круге обязанностей и громоздкости делопроизводства его количество нельзя считать многочисленным, поэтому, создавая регулярную полицию, Петр I не отказался от использования на полицейской службе местного населения. Значительная доля охранных обязанностей была возложена на жителей столичного города. Из местного населения в слободах и улицах полицией назначались сотские (или старосты), пятидесятские, десятские, ночные караульщики.
В1722 году в г. Москве учреждается должность обер-полицмейстера, который подчинялся непосредственно генерал-полицмейстеру. Последнему поручалось создать регулярную полицию в г. Москве. Образуется Московская полицмейстерская канцелярия, подчинённая полицмейстерской канцелярии в г. Санкт-Петербурге, которая становится центральным учреждением по управлению полицией.
Основные заслуги Петра I в реформе органов внутренних дел состоят в создании регулярной полиции (преимущественно в г. Москве, г. СанктПетербурге и крупных городах Российской империи). Полицейская реформа, начатая Петром I и продолжавшаяся на протяжении не полных семи лет, осталась так и незавершённой. Вместе с тем определились основные задачи и функции полиции, её регулярность и профессионализм, бюрократическая оторванность от народа.
7
Впервые десятилетия XIX века в России произошли значительные изменения в организации государственного аппарата. Реформа государственного механизма предпринималась с целью приведения системы управления в соответствии с изменившимися социально-экономическими условиями. Рост промышленности, торговли, расширение буржуазных отношений в стране, политические события в Западной Европе ставили российские правящие круги перед выбором – эволюция в сторону буржуазной монархии, введение конституции или сохранение в неприкосновенности самодержавия. Был избран второй путь, что и определило необходимость совершенствования и укрепления государственного аппарата. Также сыграли роль и внешнеполитические обстоятельства, особенно война с наполеоновской Францией.
Вступив на престол, молодой император Александр I заявил, что ближайшей задачей его преобразований является возвращение к порядкам, существовавшим при Екатерине II. Уже 15 марта 1801 г. (через три дня после воцарения) Александр I именным указом передал полицию г. СанктПетербурга обратно в ведение военного губернатора.
Однако в масштабах страны подобная реорганизация не состоялась. Здравый смысл заставил считаться со сложной системой государственного управления Российской империи. 11 мая 1801 г. был издан Указ «О подведомственности полиции местному гражданскому начальству и военным лицам, коим вверено управление гражданской части в губернии».
Правление императора Александра I отмечено крупными реформами
вобласти государственного управления. Император Александр I Манифестом от 8 сентября 1802 г. учредил 8 министерств (военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, коммерции, народного просвещения, финансов), ликвидировав коллегии.
Первым Министром внутренних дел Российской империи стал один из ближайших друзей Александра I граф (впоследствии – князь) Виктор Павлович Кочубей, который пригласил на службу в Министерство внутренних дел Российской империи М.М. Сперанского, образованнейшего человека своего времени, одного из крупнейших государственных деятелей России XIX века. Он возглавил Департамент внутренних дел Российской империи, в состав которого входили три подразделения: экспедиция государственного хозяйства, экспедиция государственной медицинской управы и экспедиция спокойствия и благочиния.
В1806 году В.П. Кочубей и М.М. Сперанский провели реорганизацию экспедиции спокойствия и благочиния, в ходе которой вводился принцип функционального управления полицейскими органами. Вопросы организации, комплектования, прохождения службы полицейскими чиновниками, их награждения и наказания, а также жалобы на полицию
8
по поводу «медленности, проволочки, насилии личном и имущественном» входили в компетенцию первого отделения. Таким образом, управление кадрами полиции было централизовано, вопросы прохождения службы полицейскими чиновниками решались в Министерстве внутренних дел Российской империи. Это было одним из условий относительной независимости и самостоятельности полиции от руководства местной администрации.
Вкомпетенцию второго отделения входили вопросы организации охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, «прямого неповиновения власти и восстановления порядка».
Всвязи с учреждением Министерства внутренних дел Российской империи и созданием генерал-губернаторств в каждом губернском и крупном уездном городе стали создаваться специальные комиссии для рассмотрения вопросов организации полиции. Состав комиссии утверждался императором по представлению Министра внутренних дел Российской империи. С 1803 по 1825 год были разработаны и утверждены организаци- онно-штатные структуры полицейских органов для девяноста городов Российской империи. В штатной структуре появились новые полицейские должности с определённым кругом задач, зафиксированных в многочисленных ведомственных инструкциях. Начальники полицейских органов обязаны были контролировать знание подчинёнными своих прав и обязанностей. Увеличение численности состава полиции потребовало обеспече-
ние надёжности кадров и их профессиональной компетентности, что, в свою очередь, создало необходимость организации и учреждения специальных подразделений или учебных заведений для подготовки полицейских чинов. Принимаются меры по организации в полиции общей и специальной профессиональной подготовки, от успехов в которой должно было стать зависимым продвижение по службе.
Чтобы добиться роста численности полиции и обеспечить её надёжными кадрами, правительство увеличило денежное содержание полицейским: установило для них повышенные пенсии, ввело медали за выслугу лет. Затем был изменён порядок комплектования полицейских кадров. Начиная с 1873 года, вместо комплектования непригодными к строевой службе солдатами, отставными унтер-офицерами, полиция стала комплектоваться на основе принципа вольного найма.
Для полицейских вводятся надбавки к жалованию в зависимости от срока службы. Прослужив без перерыва тридцать лет, полицейский получал право на пенсию. Были предусмотрены и моральные стимулы поощрения – награждение офицеров военными орденами, а нижних чинов – медалями.
В 1876 году учреждается специальная медаль «За безупречную службу в полиции», а в 1888 году – «За усердие». Вместо моральных сен-
9
тенций о необходимости полиции «вкоренять в сердца подданных страх Божий», что было характерно, в частности, для наставления Управы благочиния, правительство на первый план теперь выдвигает требования высокого профессионализма, а также соблюдения законности служащими полиции1.
Кардинальные изменения в системе полицейских органов предполагалось осуществить в ходе преобразований, запланированных и проводимых председателем Совета министров Российской империи, Министром внутренних дел Российской империи П.А. Столыпиным. Составной частью этих преобразований должна была стать полицейская реформа. Уже в марте 1907 года, выступая во второй Государственной Думе Российской империи, П.А. Столыпин заявил: «Новым в области полицейской будет предлагаемый вниманию Государственной Думы Устав полицейский, который должен заменить устаревший Устав о предупреждении и пресечении преступлений и точно установить сферу действий полицейской власти»2.
Для подготовки законопроектов по реформе полиции была создана специальная комиссия под председательством сенатора A.A. Макарова, плановые заседания которой начались в августе 1907 года3. Перед комиссией была поставлена задача не только пересмотреть действующее законодательство, определявшее «условие службы и порядок деятельности чинов полиции», но и завершить работу по проекту «исключительного закона», подготовленного комиссией генерал-адъютанта А.П. Игнатьева.
Не случайно комиссия генерал-адъютанта А.П. Игнатьева, оценивая деятельность полиции, отмечала, что «на качество полиции влияет отрицательным образом незначительное число имеющихся школ для низших полицейских агентов (урядников, околоточных и т. п.) и полное отсутствие таких курсов или учебных заведений, которые служили бы для выработки сведущих технически и практически с полицейским делом чинов и создавали бы надёжные основные кадры полиции»4.
Для повышения эффективности полицейской службы комиссия предлагала организовать в стране сеть учебных заведений – полицейские специальные школы и курсы для подготовки классных и нижних чинов.
1Борисов А.В., Сизиков Н.И., Скрипилев А.Е. Подготовка и воспитание кадров полиции в дореволюционной России // Психология и педагогика в профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел. – М., 1992. – С. 8-9.
2Государственная Дума. 1906 – 1907 годы. Стенографические отчёты. – М., 1995. – С. 16.
3Перегудова З.И. Несостоявшаяся реформа полиции 1906 – 1916 гг. // Государственные учреждения и общественные организации СССР: сборник научных трудов. – М., 1991. –
С. 39-44.
4Журнал Высочайше учреждённого Особого совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. – СПб.,
1906. – С. 17.