Таким образом, в свете предмета и целей Конвенции 1988 г. основным ее объектом является крупный транснациональный оборот наркотиков, и его последствия - организованная преступность, отмывание денег, конфискация имущества, полученного преступным путем, а целью -- организация международного сотрудничества, которое с помощью средств -- единых и согласованных мер реагирования, планирует решить эти проблемы, чему и посвящен п. 1 ст. 3 Конвенции и другие статьи (напр., Ст. 7 о взаимной юридической помощи).
Ст. 24 Конвенции указывает, что «Сторона может принимать более строгие или суровые меры, чем те, которые предусмотрены настоящей Конвенцией, если, по ее мнению, такие меры являются целесообразными или необходимыми для предотвращения или пресечения незаконного оборота», официальный комментарий к Конвенции отмечает при этом, что «всегда следует учитывать соответствие подобных инициатив применимым нормам международного публичного права, в частности, нормам, защищающим права человека. Более того, важно иметь в виду тот факт, что лица, которые занимаются деятельностью, связанной с незаконным оборотом, чаще нарушают законы чем те, кто непосредственно связан с наркотиками» Там же. С. 46, и указывает, что «речь идёт именно о «мерах», а не о «мерах контроля» Там же. С. 361.
С учетом изложенного более явственным становится подход Конвенции 1988 г. к хранению наркотиков с целью личного употребления, который согласно п. 2 Ст. 3 представляется исключением из общего направления целей Конвенции, и ориентирован не на криминализацию, а на применение альтернативных мер социального и медицинского характера (п. 4 «с» Ст. 3: «меры для лечения, воспитания, наблюдения после окончания лечения, восстановления трудоспособности и социальной реинтеграции правонарушителя»)
B) С учетом норм «мягкого права»
п. 3 (с) ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. предполагает, что для целей толкования наряду с контекстом учитываются любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками. п. 4 Ст. 14 Конвенции 1988 г. предусматривает, что «меры, направленные на ликвидацию или сокращение незаконного спроса на наркотические средства и психотропные вещества, могут опираться, в частности, на рекомендации ООН и ее специализированных учреждений, таких как Всемирная организация здравоохранения, и других компетентных международных организаций». Согласно п. 16 Постановления Пленума ВС от 10 октября 2003 г. N 5Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 2. Февраль. 2016 «В случае возникновения затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации рекомендовать судам использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений…». В проекте указа Президента «Стратегия государственной антинаркотической политики РФ на период до 2030 года» По данным федерального портала проектов нормативных правовых актов [Электронный Ресурс] URL: https://regulation.gov.ru/projects#search=%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D1%80%D0%BA%D0%BE%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9%20&npa=98716 (Дата обращения: 22.05.2020) подтверждается приверженность РФ ориентиру на политикоформирующую роль ООН: п. 23: «осуществление противодействия глобальной наркоугрозе с учетом принципиальной позиции Российской Федерации о центральной координирующей роли ООН, прежде всего политикоформирующей роли Комиссии ООН по наркотическим средствам в сфере глобального наркоконтроля и мониторинговых функций Международного комитета по контролю над наркотиками по соблюдению государствами трех профильных конвенций ООН».
Органами, специально созданными Конвенциями для мониторинга их исполнения сторонами являются: Комиссия по наркотическим средствам (Comission on Narcotic Drugs) и Международный Комитет по контролю над наркотиками (The International Narcotic Board), в чьи функции входит оказание государствам содействия в реализации целей Конвенций (Ст. 5, 8, 9 Единой Конвенции 1961 г.). Управление ООН по наркотикам (United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC) которое обладает мандатом «следить за тенденциями и угрозами, связанными с наркотиками и преступностью. Для этих целей организации предоставляют аналитические заключения, которые призваны помочь расставить приоритеты в области контроля над наркотиками и борьбы с преступностью, а также помочь странам в разработке соответствующих ответных мер» [Электронный ресурс] URL: http://www.unodc.org/unodc/fr/data-and-analysis/index.html (Дата обращения: 11.05.2020).
Подход договорных органов ООН к проблеме наркотиков со времени появления Конвенций претерпел изменения. Изначально прогибиционистский, нацеленный на полное искоренение нелегального производства, распространения и режим «zero tolerance» в отношении потребителей наркотиков, столкнувшись с негативными социальными и медицинскими последствиями репрессивной наркополитики (недоступность препаратов для обезболивания, эпидемия ВИЧ/СПИДа, туберкулеза, гепатитов) и подтверждением неэффективности мер принуждения, постепенно стал фокусироваться на медико-социальных мерах. На современном этапе проблема употребления наркотиков рассматриваются в неразрывной связи с темой прав человека и общественного здоровья (затрагивает вопросы последствий употребления наркотиков: и нацелены на программы снижения вреда) и, подтверждая приверженность Конвенциям, органы ООН призывают правительства государств-участников к отказу от карательного подхода Resolution 70/266. Political Declaration on HIV and AIDS: on the Fast-Track to Accelerating the Fight against HIV and to Ending the AIDS Epidemic by 2030. In: Seventieth session, New York, 22 June 2016 (A/RES/70/266; [Электронный ресурс] URL: http://www.unaids.org/sites/default/files/media_asset/2016-political-declaration-HIV-AIDS_en.pdf (Дата обращения: 11.05.2020). Не углубляясь в историю смены парадигм рассмотрения наркополитики органами и специализированными учреждениями ООН, которая подробно освящена в зарубежной Barrett D. e. a. Recalibrating the Regime: The Need for a Human Rights-Based Approach of International Drug Policy // SSRN Electronic Journal. March, 2008.?[Электронный ресурс] URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1473763 (Дата обращения: 10. 05.2020); Melissa L. Bone Human Rights and Drug Control: A New Perspective. London: Routledge, 2019., и в меньшей степени в отечественной литературе В российском научном дискурсе эта тема осмысляется в большей степени специалистами по международным отношениям: Гаджиев М. А. Борьба с незаконным оборотом наркотиков в глобальном управлении. Дис. Канд. Политич. Наук. М., 2019; Еремин А. А., Еремина М. С., Э. А. Абдурашитова Роль резолюции A/RES/S-30/1 в формировании новых подходов ООН к противодействию незаконному обороту наркотиков на глобальном уровне//Вестник РУДН. Серия: международные отношения. 2017 N. 1. С.95-110., перечислим ключевые документы К ним относят руководящие принципы, руководства, декларации, кодексы практики, рекомендации, программы и т. д. (Aust A. Handbook of International Law. Cambridge, 2005. P.12), последних лет, которые по правовой природе носят рекомендательный характер, и не являются обязывающими для Сторон-участников, но которые следует принимать во внимание при толковании ст. 3 Конвенции.
Прежде всего, это заключительный документ 30-й Специальной сессии Всего было проведено 3 специальные сессии ГА, посвященных вопросу наркотиков: в 1990, в 1998 и 2016 гг. Генеральной Ассамблеи ООН от 19.04.2016 «Наша приверженность эффективному решению мировой проблемы наркотиков и борьбе с ней»Заключительный документ специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 2016 года по мировой проблеме наркотиков [Электронный ресурс] URL:https://www.unodc.org/documents/postungass2016/outcome/V1603303-R.pdf (Дата обращения: 11.05.2020). Заявив «приверженность целям и задачам трех международных конвенций о наркотиках», в п. 4 приведены оперативные рекомендации по вопросам наркотиков и прав человека, в п. 4 «j» обозначена необходимость «поощрять разработку, принятие и осуществление альтернативных или дополнительных мер осуждения или наказания ..».
Совместное заявление 12 структур ООН 2017 г. «О прекращении дискриминации при оказании услуг здравоохранения» UNAIDS, UNHCR, UNICEF, WFP, UNDP, UNFPA et al. Joint United Nations statement on ending discrimination in health care settings. 2017 [Электронный ресурс] URL: https://www.unaids.org/sites/default/files/media_asset/ending-discrimination-healthcare-settings_en.pdf (Дата обращения: 11.05.2020) в котором призвали страны, осуществляющие уголовное преследование лиц, хранящих наркотики для целей личного потребления пересмотреть и отменить его, поскольку «практика наказания потребителей противоречит современным знаниям об общественном здравоохранении».
Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 2019 г.Международный комитет по контролю над наркотиками: Доклад за 2019 г. [Электронный ресурс] URL:https://www.incb.org/documents/Publications/AnnualReports/AR2019/Annual_Report/Russian_ebook_AR2019.pdf (Дата обращения: 11.05.2020)
В разделе «Содействие последовательному осуществлению договоров о международном контроле над наркотиками» (Глава «О функционировании системы международного контроля над наркотиками») указано, что: «К наркопотребителям, совершившим преступления могут приниматься альтернативные осуждению или наказанию меры, включая лечение, воспитание, наблюдение по окончании лечения, восстановление трудоспособности и возвращение в общество» (80A)
Итак, в приведенных документах приоритетное внимание в вопросах методов воздействия на потребителей наркотиков с целью сокращения спроса уделяются научно-обоснованным медико-социальным мерам, и призывам к отказу от силового способа решения проблемы. При этом, каждый из приведенных документов ссылался на то, что применение этих мер возможно внутри Конвенций и не вступает в противоречие с ними. Несмотря на то, что ст. 3 Конвенции 1988, как договорная норма сформулирована таким образом, что представляет собой компромисс, при котором различные национальные системы могут интерпретировать ее с высокой долей усмотрения, (вплоть до обоснования смертной казни), на наш взгляд, толкованием, которое соответствует современным реалиям будет толкование с учетом норм «мягкого права». В целом, можно согласиться с мнением, что Конвенции о наркотиках, которые берут свою методологическую основу в 1912 г. устарели, и необходим их пересмотр, поскольку каждая Сторона осуществляет «сомнительную одностороннюю реинтерпретацию» Bewley-Taylor D., Jelsma M. Drugs and Crime // The Oxford Handbook of United Nations Treaties / Ed. S. Chesterman, Oxford, 2019. P. 267-284..
C) В российской доктрине и практике
Правовые позиции высших судов Реализация обязательств РФ по Конвенциям находят свое воплощение в УК РФ и ФЗ «О наркотических средствах». Оценка тому, насколько они им соответствуют в целом, будет дана позже, здесь же мы обратимся к известным примерам толкования ст. 3 Конвенции 1988 г. судами высшей инстанции и к доктринальному толкованию.
Обращение КС к Конвенции 1988 г. происходило в контексте ответов на жалобы по вопросам конституционности различных аспектов ст. 228 УК РФ определения от 8 февраля 2007 года N 290-О-П и N 292-О-П, от 17 июля 2007 года N 619-О-О, от 17 июня 2010 года N 832-О-О, от 27 января 2011 года N 57-О-О, от 17 июля 2012 года N 1336-О, от 24 января 2013 года N 56-О, от 24 октября 2013 года N 1702-О, от 22 апреля 2014 года N 846-О и др., обратимся к ключевым из них. Прежде всего, это первые определения, которые стали основой правовых позиций, воспроизводящихся для последующих определений. Отказные определения (от 8.02.2007 № 290-О-П Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2007 N 290-О-П "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Малютина Андрея Мартемьяновича на нарушение его конституционных прав положением списка I Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации" // Архив конституционного суда РФ, № 292-О-П Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2007 N 292-О-П "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чугурова Павла Николаевича на нарушение его конституционных прав положением списка I Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации // Архив конституционного суда РФ) были посвящены вопросам конституционности положений списка I Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ. Раскрывая правовую позицию, КС указал следующее:
«Конвенцией о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ предусмотрено, что государства-участники должны стремиться использовать имеющиеся в национальном законодательстве дискреционные полномочия, относящиеся к уголовному преследованию лиц за правонарушения, признанные таковыми в соответствии со статьей 3 данной Конвенции, для достижения максимальной эффективности правоохранительных мер в отношении этих правонарушений и учитывая необходимость воспрепятствования их совершению».
В следующем случае, который касался вопроса о конституционности ч. 1 ст. 228 УК РФ, заявитель указывал, что «она не соответствуют ч. 1, 2 ст.19, ст. 27 ч. 2 ст. 54 Конституции РФ», поскольку «позволили привлечь его к уголовной ответственности за изготовление и хранение наркотических средств, предназначенных для личного потребления, т.е. за деяния, не представляющие общественной опасности». КС указал (определение от 26.01. 2010 г 77-О-О Определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2010 N 77-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Краснянского Игоря Васильевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 228 и частью первой статьи 232 Уголовного кодекса Российской Федерации"// Архив конституционного суда РФ), что «Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года перечисляет деяния, совершаемые умышленно, за которые в национальных законодательствах государств-участников должна предусматриваться уголовная ответственность. К таким деяниям пункт 1 статьи 3 Конвенции относит, в том числе, производство, изготовление, экстрагирование, приготовление, предложение, предложение с целью продажи, распространение, продажу, поставку на любых условиях, посредничество, переправку, транзитную переправку, транспортировку, импорт или экспорт любого наркотического средства или любого психотропного вещества в нарушение положений данной Конвенции с поправками, Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года или Конвенции о психотропных веществах 1971 года (подпункт "i" подпункта "a"); культивирование опийного мака, кокаинового куста или растения каннабис в целях производства наркотических средств в нарушение положений данной Конвенции с поправками и Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года (подпункт "i" подпункта "a"); хранение или покупку любого наркотического средства или психотропного вещества для целей любого из видов деятельности, перечисленных в подпункте "i" (подпункт "iii" подпункта "a"); организацию, руководство или финансирование любых правонарушений, перечисленных в подпунктах "i", "ii", "iii" или "iv" (подпункт "v" подпункта "a")». Сославшись, на то, что РФ ратифицировала 3 Конвенции, и на п. «о» ст. 71 Конституции РФ, суд указал, что федеральный законодатель установил уголовную ответственность за незаконные приобретение, хранение, перевозку, изготовление, переработку без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов. И пришел к выводу, что «оспариваемые нормы уголовного закона не противоречат Конституции РФ», а следовательно, права заявителя не нарушают.
Обращает на себя внимание, что суд дал оценку действиям по изготовлению, приведя п.1 ст. 3 Конвенции, а хранение не стало предметом отдельного рассмотрения, и уголовная ответственность за него была обоснована в контексте 3-х Конвенций без отсылки к конкретному положению.
В дальнейшем эта позиция КС оставалась прежней (Определение Определение от 19 октября 2010 г. N 1386-О-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Белоусова Дмитрия Валерьевича на нарушение его конституционных прав ч. 2 ст. 228 УК РФ // Архив конституционного суда РФ от 19.10.2010 N 1386-О-О, заявитель при этом сослался на большее число статей Конституции, которые, по его мнению, нарушает применение уголовной санкции по ст. 228 УК РФ: статьям 2, 15 (части 1 и 2), 17, 18, 45, 46 (часть 1), 28, 29 (части 1, 3 и 4), 55 (части 2 и 3), 56 (часть 3) и 123 (часть 3) Конституции РФ, и если в предыдущем случае заявитель занимался изготовлением, и ответ КС РФ был релевантным, в части, касающейся изготовления, то в данном случае заявитель только хранил запрещенное вещество, и данное Определение КС полностью воспроизвело предыдущее.
В Определении от 19.06.2012 г. N 1108-О Определение от 19 июня 2012 г. N 1108-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Толстика Андрея Валерьевича на нарушение его конституционных прав ч. 2 ст. 228 УК РФ // Архив конституционного суда РФ заявитель аргументировал, что хранение и перевозка не представляют общественной опасности, и применение санкции по ч. 228 УК РФ в отношении него нарушает его конституционные права на неприкосновенность частной жизни и на свободу передвижения.
В Определении от 29.09.2016 N 1923-О Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2016 N 1923-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Костыгова Вячеслава Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 228 Уголовного кодекса Российской Федерации// Архив конституционного суда РФ заявитель утверждал, что «данная норма позволяет привлекать гражданина к уголовной ответственности за употребление наркотических средств, которое не образует оборота наркотических средств, не содержит в себе реальной общественной опасности, без установления умысла лица на причинение вреда здоровью других лиц и, кроме того, в ходе оперативно-розыскных действий допускает нарушение права обвиняемого на неприкосновенность частной жизни». В ответе суд воспроизвел первые определения по вопросам ст. 228 УК, и добавил, «что касается доводов заявителя о том, что оспариваемая норма допускает нарушение права обвиняемого на неприкосновенность частной жизни в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий, то каких-либо положений, определяющих порядок их осуществления, данная норма не содержит». На остальные аргументы заявителя суд не ответил.