Особенная часть содержит элементы, регламентирующие специфику отношений, возникающих в различных видах государственной службы Республики Беларусь, которые могут быть отнесены к самостоятельным подотраслям законодательства о государственной службе, в пределах которых возможно дальнейшее институциональное деление на основе критериев деления Общей части государственной службы и с учетом ее общих основ.
Предложенная система права государственной службы может быть положена в основу систематизации всего законодательства о государственной службе, наиболее продуктивной формой которой должна стать кодификация, что соответствует Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, устанавливающей, что общим правилом системного нормотворчества является базирование отраслевого законодательства на кодексах.
В данном разделе также определяются общие подходы к системе законодательных источников о государственной службе, в результате чего делаются выводы о критериях соотношения Общей и Особенной частей права государственной службы, заключающихся в: а) необходимости признания специфики каждого вида государственной службы как отдельной подотрасли; б) конкретизации положений Общей части в Особенной части; в) комплексном отраслевом регулировании с его различным объемом в отношении конкретных видов государственной службы: от преимущественного регулирования конституционным законодательством на основе общих норм о государственной службе - для службы представительных органов, до практически полного регулирования собственно законодательством о государственной службе - для аппаратной службы (за исключением норм о механизме государственного управления, содержащихся в ином законодательстве); г) одновременном отражении в Общей и Особенной частях публично-правовых свойств государственной службы и ее административно-правового регулирования; д) установлении дополнительных интегративных возможностей для различных видов государственной службы как на основе Общей части, так и при регулировании отдельных компонентов Особенной части (в частности, для военной и военизированной служб).
В двух разделах пятой главы «Институциональное регулирование государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь» на основе научных подходов и отдельных практических примеров вносятся предложения о перспективном развитии конкретных подотраслей, институтов, подинститутов и норм в рамках комплексной отрасли законодательства - права государственной службы, базирующегося на кодификации.
Перспективные направления правового регулирования организации и реализации государственной службы видятся в его совершенствовании путем как развития существующих институтов и их модернизации, так и введения новых институтов. Предложения о развитии существующих институтов сводятся преимущественно к преодолению системных проблем множественности актов законодательства.
Правовое регулирование организации государственной службы ориентировано на применение элементов карьерного принципа ее построения. Стаж государственной службы при этом следует признать единым для всех ее видов и лежащим в основе присвоения служебных разрядов. Объединяющим фактором надлежащей организации государственной службы и ее эффективности служит создание единой системы управления ею во главе со специальным республиканским органом, что должно найти законодательное закрепление.
При правовом регулировании институтов реализации государственной службы необходимо базироваться на унификации позиций об основных элементах правового статуса государственных служащих, дисциплинарной ответственности и служебной дисциплине, индивидуальном служебном споре, а также гармонизации специального законодательства на выработанных общих основах. Совершенствованию могут быть подвергнуты нормы об аттестации и повышении квалификации государственных служащих, прежде всего в части соотношения норм и определения места общего и специального законодательства.
Правовое регулирование отдельных подотраслей права государственной службы должно осуществляться с учетом общих правил правового регулирования комплексных отраслей законодательства.
Иные предложения практической направленности сформулированы в заключении диссертационного исследования. Все предложения основаны на концепции принятия Кодекса государственной службы, постатейная структура которого приложена к диссертации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основные научные результаты диссертации
Комплексность исследования государственной службы Республики Беларусь определяется авторской методологической парадигмой, основанной на: 1) сущностном подходе, 2) системном анализе, 3) принципе интегрированного научного знания. Данная методология позволяет сформулировать сущностную концепцию государственной службы, на основе которой - осуществить комплексно-системное правовое регулирование и проводить перспективные научные исследования. [1; 38]
2. Теоретико-методологической основой совершенствования правового регулирования государственной службы Республики Беларусь выступает сущностная концепция, представляющая собой обобщенное научное представление о государственной службе Республики Беларусь и определяемая комплексом ее признаков: 1) сущностным назначением государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества, обусловленное неразрывной связью государственной службы с государством и их двойной коррелятивной связью; 2) местом осуществления государственной службы как совокупности государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы, который показывает, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, к ней не относящуюся по сути, но которая для достижения общих целей государственной службы может к ней приравниваться; 3) ее свойством сочетать в себе публичный и частный интерес (а не объединять их как неразрешимо противоречивые проявления) с установлением приоритета публичного интереса; 4) нераздельной связью с государственным управлением и иными видами государственной деятельности, более широким распространением государственной службы в системе государственной власти, чем собственно управленческая деятельность; 5) принципами.
2.1. В системе государственной службы Республики Беларусь следует выделять такие виды, как политико-административная служба, служба представительных органов, судейская, аппаратная, прокурорская, военная и военизированная, в пределах которых может осуществляться дальнейшее деление. В аппаратной службе, в свою очередь, выделяются дипломатическая и таможенная служба. Государственной аппаратной службой, имеющей специфику, следует признать службу в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. За счет нее может произойти расширение границ сферы государственной службы Республики Беларусь.
Каждая разновидность наряду с общими системными признаками имеет свой правовой статус, в то же время различные виды государственной службы связаны между собой.
2.2. Государственной службе Республики Беларусь как единой системе корреспондирует система иерархически соподчиненных, взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, подлежащих системной классификации в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные (принципы организации и осуществления) и специфические. Юридическое значение принципов государственной службы требует усиления за счет правовой регламентации их содержания и правил реализации.
Определяющими концепцию совершенствования законодательства выступают принципы единства государственной службы и ее дифференциации, стабильности, согласованности, направленности и юридической упорядоченности государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих.
2.3. Развернутое научное определение государственной службы сводится к представлению о ней как особой разновидности социальной профессионально компетентной деятельности, неразрывно сочетающей в своей природе публичный и частный интересы, осуществляемой в единой системе государственных органов и должностей на основе правовых принципов с целью реализации государственной власти в интересах общества и объединяющей ее взаимосвязанные виды, в совокупности очерчивающие пределы единого системно-комплексного правового регулирования. [1-3; 13; 14; 18-20; 23; 25-27; 36; 37; 40; 42; 43; 45; 50]
3. Отношения государственной службы как объект правового регулирования характеризуются следующими признаками: 1) многообразие с возможностью классификации в пределах следующих относительно самостоятельных, но взаимосвязанных групп: а) отношения организации государственной службы, включающие отношения общих основ ее организации, ее правового регулирования и комплектования должностей государственной службы; б) отношения реализации (осуществления) государственной службы, объединяющие две подгруппы отношений: по осуществлению государственными служащими своих обязанностей и реализации полномочий , а также по обеспечению их надлежащего осуществления; 2) неоднородность, предопределенная трихотомией по таким признакам, как сложность структуры государственной службы, ее многофункциональность как деятельности, а также совмещенная юридическая природа; 3) различная отраслевая принадлежность; 4) взаимосвязь и взаимообусловленность, создающая единый системный органичный комплекс.
Метод правового регулирования отношений государственной службы характеризуется системно-комплексными признаками. Он основан на взаимопроникновении, дополнении и модернизации отраслевых методов; не позволяет определить критерии разграничения пределов правового регулирования каждой из отраслей; формирует своеобразный правовой режим.
Единство неоднородных элементов в правовых отношениях государственной службы, многие из которых возникают на стыке отдельных родов отношений, усиленное комплексным методом правового регулирования, обусловливает их принадлежность к единой сфере правового регулирования. [1; 5-8; 11; 12; 28; 33]
4. Место государственной службы в правовой системе Республики Беларусь должно быть определено в качестве комплексной отрасли законодательства, существование которой обосновывается наличием: 1) специфичного вида деятельности - государственной службы, ее особым значением, государственной и общественной потребностью в ее совершенствовании; 2) единой совокупности неоднородных элементов в правовых отношениях государственной службы и комплексности метода их правового регулирования; 3) наличием большого количества специфичных, зачастую видоизмененных правовых норм, многие из которых интегрированы в различные отрасли права и должны быть усовершенствованы, что невозможно осуществить в пределах отдельных отраслей права; 4) комплекса проблем законодательного регулирования, требующих системного разрешения; 5) собственных цели, задач и понятийно-категориального аппарата. [1; 4; 9]
5. Право государственной службы как комплексная отрасль законодательства Республики Беларусь имеет собственную структуру, включающую Общую и Особенную части и самостоятельное институционально-подотраслевое деление. В основу структуры этой отрасли положен совмещенный традиционно-инновационный подход к совершенствованию правового регулирования. Общая часть включает институты, связанные с общей регламентацией отношений организации и осуществления (реализации) государственной службы. Особенная часть охватывает самостоятельные подотрасли государственной службы в зависимости от ее структурно-видового наполнения и специфики правового регулирования. [1; 17]
6. Логическое построение системы источников, регулирующих сферу государственной службы как комплексную отрасль законодательства, базируется на учете следующих критериев: конституционных основ, определяющих приоритет ее публичного характера; единства сферы правовых отношений государственной службы и ее сложности, определяющей сложность системы отрасли, требующей наличия не только самостоятельных институтов, но и подотраслей отдельных видов государственной службы; выделения в сфере правового регулирования отдельного вида отношений реализации государственной службы, принципиально отличающихся в ее конкретных разновидностях, и специфики отношений комплектования отдельных видов государственной службы; оптимальности кодификации законодательства о государственной службе.
Система источников о государственной службе должна включать: 1) Конституцию, 2) собственно законодательство о государственной службе, базирующееся на Кодексе государственной службы и принятых в его развитие нормативных правовых актах; 3) законодательство о комплектовании и осуществлении отдельных видов государственной службы, о чем специально указывается в Кодексе государственной службы; 4) иное законодательство, распространяющееся на сферу государственной службы в части, не урегулированной указанным Кодексом для регламентации конституционных, финансовых, налоговых, пенсионных отношений.
Применительно к подотраслям государственной службы Республики Беларусь складываются самостоятельные, но интегрированные в единую систему комплексы законодательных актов, устанавливающие правовой статус ее различных видов. [1; 17; 25; 36]
7. В рамках комплексной отрасли законодательства государственная служба должна регулироваться целостно на основе теоретической концепции, разработанной по направлениям ее институционально-подотраслевого деления:
7.1. Правовое регулирование организации государственной службы должно осуществляться в следующих направлениях: 1) формирования ее промежуточного типа, находящегося между существующими отрытым и закрытым типами, дополненного карьерным принципом ее построения; 2) совершенствования института должности государственной службы на основе изменения требований к должностным инструкциям как документам не столько структурной, сколько процессной организации; 3) развития правового регулирования мер государственного обеспечения качественного комплектования государственной службы, исходящего из формирования и работы с кадровым резервом, дальнейшего распространения конкурсного отбора и расширения сферы квалификационных экзаменов; 4) совершенствования организационных форм путем повышение статуса кадровых служб и формирования в них штата сотрудников по подбору персонала, внедрения современных кадровых и интернет-технологий; 5) совершенствования правового обеспечения комплектования государственной службы, касающегося требований для поступления, организационно-правовых способов замещения должностей, контрактной системы; 6) внедрения системы специального управления государственной службой.
7.2. Развитие институтов осуществления (реализации) государственной службы основывается на подходах системного и унифицированного правового регулирования, выделения и развития новых правовых институтов и подинститутов, дальнейшего совершенствования норм об аттестации в части усиления их значения для качественного осуществления государственной службы, систематизации норм о повышении квалификации государственных служащих.