1. В научных подходах к пониманию государственной службы и уяснению ее ключевых признаков прослеживается две основные тенденции: анализ государственной службы как деятельности в связи с реализацией государственными служащими права на труд и поступлением, прохождением и прекращением в связи с этим службы; определение в качестве объекта исследования такого наиболее значимого признака государственной службы, как ее публичный (административно-правовой) характер, требующего соответствующего законодательного закрепления и реализации на практике.
2. До настоящего времени не разрешен научный спор о месте в правовой системе Республики Беларусь государственной службы как правового явления. Позиции белорусских ученых сводятся к ее пониманию преимущественно как комплексного правового института, тяготеющего к трудовому или административному праву (в зависимости от принадлежности ученого к соответствующей отрасли). В зарубежной литературе отмечаются аналогичные подходы. В Российской Федерации обосновывается существование государственной службы как комплексной отрасли права.
3. Государственная служба как объект научного исследования представлена на различных уровнях: а) общетеоретическом, с выявлением ее публичных проявлений и связей с государственным управлением; б) отраслевом (анализ правовых проблем в рамках конкретной отрасли, чаще - административного и трудового права); в) видовом (ее особенности в отдельных государственных органах и видах государственной службы); г) функциональном, с обращением к особенностям поступления, прохождения и прекращения государственной службы, который чаще всего связан с предыдущим уровнем; д) системно-уровневом, определяющем взаимосвязи отдельных видов государственной службы между собой; е) комплексно-системном, интегрирующем все предыдущие, который предлагается автором настоящей диссертации.
Обоснование концептуальных положений о сущности государственной службы, ее принципах и системе базировалось на достижениях в области конституционного права, а именно трудах М.В.Баглая, А.Вайшвилы, Д.М.Демичева, А.А.Головко, Т.И.Довнар, Е.И.Козловой, А.Н.Костюкова, О.Е.Кутафина, Т.С.Масловской, В.С.Основина, И.И.Пляхимовича, А.Н.Соколова, Б.А.Страшуна, М.Ф.Чудакова, И.А.Юхо и др.
Анализ правовых отношений государственной службы, определение ее места в правовой системе Республики Беларусь и перспектив системного правового регулирования стали возможным благодаря использованию значительного общетеоретического фундамента, заложенного в работах таких авторов, как С.С.Алексеев, М.И.Байтин, А.Ф.Вишневский, Т.А.Волкогон, С.Г.Дробязко, С.А.Калинин, Д.А.Керимов, С.А.Комаров, В.А.Кучинский, В.В.Лазарев, Р.З.Лившиц, А.В.Малько, Н.И.Матузов, М.Ф.Орзих, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, П.М.Рабинович, Н.В.Сильченко, В.М.Сырых, Р.О.Халфина и др., а также некоторых трудах представителей отраслевых юридических наук (наряду с вышеперечисленными, также В.Н.Годунова, О.С.Иоффе, И.Н.Колядко, Т.И.Макаровой, И.И.Мартинович, В.И.Семенкова, В.Ф.Чигира, Ю.С.Шемшученко и др.).
Вторая глава «Теоретико-методологические основы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь» посвящена концептуальным вопросам теории государственной службы: ее сущности, пределам правового регулирования, принципам и базируется на обобщенном анализе практики.
Обращаясь в разделе 2.1 к первооснове - этимологии понятия «государственная служба» и используя выработанные наукой административного права положения, установлено, что на всех этапах развития юридической науки и практики государственная служба определяется в функциональном значении в качестве особого вида социальной деятельности. Расхождение мнений ученых наблюдается при определении масштаба ее распространения в системе органов и организаций государства: как любой деятельности на благо государства, включающей также работу в негосударственных организациях, но в его интересах (Н.М.Коркунова, В.В.Ивановский, Н.К.Нелидов и др.); как деятельности в любой государственной организации, не связанной с производительным трудом (Ю.Н.Старилов, Д.М.Овсянко, И.И.Евтихиев и др.; А.Н.Крамник службу в данном смысле называет службой государственного сектора); как деятельности в особых государственных организациях - государственных органах, определенных государством. Это понимание разделяют большинство современных ученых, анализирующих действующее законодательство.
По мнению диссертанта, одним из основополагающих признаков, характеризующих государственную службу как особый вид социальной деятельности, выступает место ее осуществления, которое устанавливает границы государственной службы (сферу ее правовых отношений), а фактически в законодательстве - сферу действия Закона о государственной службе. Вместе с тем ни непосредственное определение государственной службы в Законе о государственной службе, ни содержащиеся в нем отсылочные нормы не выражают понимания государственной службы как деятельности в четко установленной системе органов, с определяющим значением данной системы, дополняемой должностями государственной службы.
Однако анализ иных признаков, связанных с местом осуществления государственной службы позволяет, по крайней мере, отграничить ее от иных видов общественно полезной деятельности, близких к государственной службе, но непосредственно ею не являющихся. Подобным специальным признаком служит стаж государственной службы. Его не следует относить к сущностным признакам государственной службы, но изменение подхода к его правовому закреплению в законодательстве позволит идентифицировать государственную службу лишь как ограниченную деятельность в отдельных государственных органах и приравненных к ним организациях. В то же время существующие правила о возможности зачета отдельных периодов деятельности, не являющихся государственной службой, в ее стаж следует сохранить. Это позволяет привлекать для прохождения государственной службы высококвалифицированных специалистов из различных отраслей и сфер.
Второй значимый признак государственной службы, вытекающий из анализа законодательства и существующих в науке точек зрения, сводится к ее сущностному назначению. Уяснение сущности государственной службы может служить ориентиром для научного поиска и установления стратегии законодательного регулирования.
Сущностное назначение проявляется в следующих характерных чертах в их диалектической взаимосвязи: публичный уровень государственной службы, связь государственной службы с гражданским обществом; двойная коррелятивная связь государственной службы с государством; необходимость реализации государственной власти посредством деятельности государственных органов; конституционные основы государственной службы как деятельности по реализации конституционных положений о необходимости построения и укрепления основ демократического социального правового государства Республики Беларусь; сбалансированность интересов государства и граждан при формулировке ее назначения. Таким образом, определение государственной службы (в том числе легальное) должно базироваться на сущностном понимании ее как особой деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества. Тем самым закрепляется миссионерский характер государственной службы Республики Беларусь.
Сущностное назначение государственной службы, ее публичность и происхождение от государства отражают ее связь с государственным управлением и иными видами государственной деятельности. Фактически государственная служба не может существовать вне государственного управления, правосудия, законотворчества, прокурорского надзора, а осуществляется в их процессе. Государственная служба и эти виды государственной деятельности нераздельны, что особенно очевидно на примере связи государственной службы и государственного управления. Однако понимание государственной службы как деятельности, относящейся не только к государственному управлению (исполнительной власти), а имеющей более широкое назначение и распространение в системе государственной власти, не позволяет использовать категории «государственная служба» и «государственное управление» как синонимы.
Автор не отвергает присущие государственной службе элементы частного интереса. Однако на основе анализа их сочетания с публичными интересами устанавливается приоритет публичных (административных) начал: государственная служба возникла не с целью создания возможностей для реализации способностей граждан к труду и удовлетворения их потребностей, а, наоборот, трудовая деятельность явилась средством достижения целей государственной службы. По доказательству диссертанта, государственная служба представляет собой сочетание (а не неразрешимое противоречие) двух начал: публичного и частного.
В разделе 2.2 уточняются внешние границы сферы отношений государственной службы, которые в реальном законодательном регулировании формируют структурно-видовое наполнение государственной службы Республики Беларусь. Анализ осуществляется на основе обобщения зарубежного опыта, который показал, что правовое регулирование границ государственной службы в различных странах имеет свои модели (собственный объем, уровни и структуру), а одной из причин их несовпадения является различный подход к установлению значимости того или иного направления публичной деятельности и его государственного значения. Для отдельных государств (например, Российской Федерации) характерно стремление к наилучшему системному регулированию государственной службы. При системном решении вопросов государственной службы Республика Беларусь может опираться на отдельные положения из зарубежной теории и практики.
В диссертации отмечается моногамность государственной службы Республики Беларусь: отсутствует ее легальное деление на виды и ко всем возможным ее разновидностям применяется единое название «государственная служба».
Сущностный подход к государственной службе и конституционные основы единой системы органов государственной власти Республики Беларусь позволяют признать видами государственной службы прежде всего службу представительных органов, судейскую, прокурорскую и аппаратную Относительно термина «аппаратная служба» следует отметить его обоснованное использование в науке применительно к чиновничьей службе, в ходе которой выполняется основная задача государства - обеспечение реализации государственной власти органами всех ее ветвей. Нормативным источником данного названия может служить Закон Республики Беларусь 1993 года «Об основах службы в государственном аппарате». (в органах исполнительной власти, аппаратах органов иных ветвей власти, органах, обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь, или иных органах, деятельность которых связана с непосредственной реализацией конституционных положений). Государственная служба в собственно органах исполнительной власти также неоднородна. Так, необходимость ведения внешних отношений и выполнения функций в интересах внешней политики и экономики страны, дополняемая также особым характером прохождения государственной службы, формирует подвид дипломатической службы, а наличие профессиональной специфики при осуществлении таможенного дела обусловливает существование в качестве подвида таможенной службы. Обосновывается необходимость признания государственной службой и подвидом аппаратной службы деятельности в некоторых государственных организациях, осуществляющих функции государственного управления Государственные концерны, местные органы государственного управления, созданные республиканскими органами государственного управления и не входящие в структуру исполкомов, такие как центры гигиены и эпидемиологии, агентства по государственной регистрации и земельному кадастру, часть которых создана, наряду с отдельными республиканскими, в форме унитарных предприятий (например, ГУП «Главное управление потребительского рынка Мингорисполкома», ГУП «Управление бытового обслуживания населения Мингорисполкома» и др.).. Диссертант предлагает данные организации приравнять к органам государственной службы с установлением в них отдельных государственных должностей.
По доказательству автора, решение всех задач государства невозможно исключительно в пределах четырехвидовой структуры государственной службы и при установлении четких граней между указанными видами. Поэтому в общей системе государственной службы также следует выделять иные, имеющие место в нескольких ее указанных видах и обладающие спецификой правового статуса.
В качестве вида предлагается выделять политико-административную службу на должностях верховного управления. Она охватывает все иные виды государственной службы и имеет интегративные свойства в отношении всей системы государственной службы. Значимым для этого вида государственной службы и всей системы государственной службы Республики Беларусь является определение в ней места Президента Республики Беларусь. Несмотря на то что в законодательстве о государственной службе в качестве государственного служащего Президент Республики Беларусь непосредственно не называется, анализ его конституционного и административно-правового статуса не вызывает сомнений в том, что Глава государства - государственный служащий, но особого рода. Президент Республики Беларусь занимает наивысшую государственную должность в служебной иерархии, возглавляя политико-административную государственную службу. Диссертант полагает, что границы указанной службы могут быть определены Президентом Республики Беларусь путем утверждения реестра политико-административных должностей.
Необходимость реализации важнейшей оборонительной функции государства требует наличия военной службы и четкого определения ее места в системе государственной службы Республики Беларусь. Эта служба «пронизывает» три таких вида государственной службы Республики Беларусь, как аппаратную в органах исполнительной власти, судейскую и прокурорскую.
В качестве самостоятельного вида государственной службы следует выделить военизированную службу, которой присущи отдельные черты аппаратной и военной служб. Военизированная служба также многофункциональна, что позволяет ее структурировать, выделив в ней отдельные подвиды: служба в органах внутренних дел, финансовых расследований Комитета государственного контроля, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Близкий к указанному термин «военизированные организации» используется в законодательстве применительно к названной совокупности органов, но его содержание легально не закрепляется. Общность черт службы в перечисленных органах, связанных с ее характером, порядком поступления на нее, ее прохождения и прекращения, отражаемых в нормативных правовых актах, позволяют отграничить их от иных видов государственной службы Республики Беларусь, закрепив за ними обобщающее название «военизированная служба»..