7.3. С позиций служебного права как комплексной отрасли законодательства требуют развития отдельные подотрасли службы представительных органов, судейской, прокурорской, военной службы, а также выделения и соответствующего правового обеспечения подотрасли политико-административной и военизированной служб [1; 10; 14-16; 21; 22; 26; 27; 32; 35; 45; 47; 50]
РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПРАКТИЧЕСКОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ РЕЗУЛЬТАТОВ
1. Уточнить некоторые ключевые законодательные положения:
1.1. Государственную службу Республики Беларусь легально определить как профессионально компетентную деятельность, осуществляемую государственными служащими с целью реализации государственной власти в интересах общества.
1.2. Усилить правовое значение стажа государственной службы, определив его как период деятельности, являющейся государственной службой и признав единым для всех ее видов. Установить, что служба в государственных организациях, не приравненных к государственным органам, может быть засчитана в стаж государственной службы в установленных законодательством случаях.
Исключить из ст. 45 Закона о государственной службе положения, дублирующие положения ст. 7 этого Закона в части перечисления мест осуществления государственной службы; положения о периодах зачета стажа в отдельных государственных органах и на отдельных должностях (ст. 44), предусмотрев общее правило о возможности подобного зачета. Конкретные организации, должности, порядок зачета следует устанавливать в подзаконных актах.
1.3. Установить в законодательстве систему государственной службы Республики Беларусь, дав определение каждого вида исходя из предложенных теоретических характеристик.
1.4. Закрепить в законодательстве систему принципов государственной службы, отразив содержание каждого из принципов по аналогии с некоторыми кодексами (КоАП, ПИКоАП и др.).
1.5. Определить в законодательстве понятие сферы отношений государственной службы как их системы по поводу ее организации и осуществления. Предложенная автором научная классификация отношений государственной службы может быть использована в качестве системообразующей при совершенствовании их правового регулирования. [1-3; 12; 13; 26; 27; 43; 45; 50]
2. Осуществить кодификацию законодательства о государственной службе Республики Беларусь на основе: 1) выделения законодательства о государственной службе в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь; 2) многоуровневой модели законодательства, базирующейся на Кодексе; 3) отражения в структуре Кодекса государственной службы структуры государственной службы как комплексной отрасли законодательства (с делением на Общую и Особенную части); 4) включения норм трудового законодательства и иных актов законодательства в Кодекс государственной службы с учетом специфики государственной службы и ее отдельных видов; 5) ревизии всего законодательства в данной сфере при условии одновременного принятия и внесения изменений в законодательные акты, которые развивают положения Кодекса или в совокупности с ним применяются для исключения пробелов, неточностей, противоречий; 6) максимальной гармонизации законодательства о государственной службе, регламентирующего его отдельные подотрасли, в том числе унификации военизированных разновидностей государственной службы. [1; 4; 17; 18; 30]
3. Усовершенствовать правовое регулирование организации государственной службы по следующим направлениям:
3.1. В отношении стажа и служебных разрядов государственной службы: дополнить ст. 13 Закона о государственной службе условием о возможности присвоения аппаратным служащим класса на один выше, чем предусмотренный по должности, при безупречной службе в течение 20 лет; установить лишь высшие пределы служебных разрядов для каждой должности по примеру военной службы, определив низшие пределы в целом для видов государственной службы; закрепить правило о том, что при зачислении на государственную службу впервые лиц, не имеющих стажа государственной службы, назначение возможно только на низшие должности в иерархии с присвоением низшего служебного разряда для соответствующего вида государственной службы и дальнейшим продвижением по должностям и служебным разрядам при успешном карьерном росте, кроме лиц, зачисляемых на политико-административные должности и наличии индивидуальных достижений (ученая степень, звания, иные достижения в сфере назначения на должность); в системе аппаратной службы органов исполнительной власти засчитывать в стаж государственной службы работу в качестве специалистов государственных организаций в соответствующей сфере (отрасли, области) при переходе в ней на должность государственного служащего с установлением срока зачета стажа в пять лет независимо от уровня государственного органа; ввести ограничение для занятия руководящих должностей лицами, не имеющими пятилетнего опыта практической деятельности.
3.2. Создать единый реестр типовых государственных должностей и установить их соотнесение друг с другом в пределах всей сферы государственной службы; поручить ведение единого реестра специальному республиканскому органу управления государственной службой; разработать усовершенствованные типовые формы должностных инструкций, на основании которых оптимизировать содержание конкретных должностных инструкций; в должностных инструкциях закрепить требования к государственному служащему исходя из уровневого понимания профессиональной компетентности государственного служащего, отразив общегражданский, политический, управленческо-организационный, профессиональный, личностный и интегрированный уровни.
Значение реализации данных мер заключается в определении системы и иерархии государственных служащих и юридической формализации их отношений, установлении реального соотношения социальных гарантий в пределах видового разнообразия государственной службы, выявлении перегруженных или незагруженных по объему возлагаемых функций должностей с оптимизацией их системы и последующим сокращением отдельных из них.
Ввести ротационные должности для ряда отраслевых специалистов (системы образования, здравоохранения, строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.) с замещением их в аппаратной службе на определенный срок и обязательностью возврата на предыдущее место работы.
3.3. Создать единую систему резерва кадров по всем должностям государственной службы.
3.4. Легально закрепить определение и создать единую систему управления государственной службой во главе со специальным республиканским органом государственного управления - Национальным комитетом государственной службы (далее - НКГС), действующим на основе положения о нем, взяв за основу предложенный автором проект. Данная система может включать: НКГС - Академия управления при Президенте Республики Беларусь как орган методического руководства - государственные органы с кадровыми службами - дисциплинарные комиссии государственных органов, обеспечивающие дополнительную защиту государственных служащих при привлечении к дисциплинарной ответственности - Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (далее - НЦЗПИ) как научно-координационный центр республиканского правового мониторинга государственной службы.
Цель создания системы органов управления государственной службой состоит в повышении ее эффективности. Данное управление должно осуществляться на основе постоянного правового мониторинга государственной службы.
3.5. В отношении требований для поступления на государственную службу необходимы: их унификация и системное изложение в законодательстве, а также установление общих препятствий для занятия государственных должностей.
Для впервые поступающих на аппаратную государственную службу, кроме лиц, имеющих высшее образование по юридическим, экономическим, общественнонаучным специальностям), в качестве условия установить прохождение специальной подготовки в Академии управления при Президенте Республики Беларусь для получения дополнительных знаний общественно-политического, правового и экономического характера.
Предусмотреть обязательность сдачи квалификационного экзамена лицами, имевшими перерыв в государственной служебной деятельности три года и более.
Расширить сферу применения оценок моральных качеств кандидатов на государственную службу, разработать единую форму характеристик кандидатов на государственную службу.
3.6. Закрепить в законодательстве только два организационно-правовых способа замещения должностей: назначение и избрание с указанием разновидностей назначения: собственно руководителем, с предварительным согласованием, представлением или представлением по согласованию, с последующим утверждением.
3.7. В служебных контрактах: заменить понятие «наниматель» на «представитель нанимателя», закрепив в законодательстве в качестве нанимателя в целом государство, признать приоритетность административного акта назначения с перспективой отказа от служебного контракта как формы, используемой при комплектовании государственной службы Республики Беларусь; подвергнуть унификации существующие формы служебных контрактов в военной и военизированной службах. [1; 10; 18; 22; 32; 34; 35; 45; 47; 50]
4. Для усовершенствованного законодательного регулирования институтов реализации (осуществления) государственной службы:
4.1. Классифицировать обязанности и права государственных служащих, исходя из их деления на общие, профессиональные и должностные, а также системно изложить ограничения в связи с государственной службой, разделив на общие и профессиональные. В общие обязанности и права включить применяемые нормы трудового законодательства.
4.2. Обеспечить путем законодательного закрепления признание заработной платы как важного стимула государственной служебной деятельности с исключением из законодательства положений о ее компенсационном характере в связи с превышением общих норм рабочего времени.
4.3. В части доплат государственным служащим за ученые степени и звания: разделить государственные должности на два вида: функционально связанные с научной деятельностью (должности в Конституционном Суде Республики Беларусь, Институте правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Высшей аттестационной комиссии Республики Беларусь и т.п.), доплаты по которым устанавливать по общим правилам, предусмотренным Указом Президента Республики Беларусь от 5 июля 2002 г. № 362; и иные должности, при замещении которых лицами, имеющими звания и степени, размеры надбавок устанавливать решением руководителя персонально при условии внесения государственным служащим в процессе служебной деятельности личного научного вклада в пределах размеров, предусмотренных названным Указом.
4.4. Унифицировать правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих в части понятия служебной дисциплины и мер ее обеспечения, основных правил привлечения к дисциплинарной ответственности для преодоления неоднородности правового регулирования. Под служебной дисциплиной следует понимать особый правовой режим соблюдения установленных актами законодательства, в отдельных случаях - служебным регламентом, правилами служебного распорядка, этическими нормами, должностными инструкциями, приказами и распоряжениями руководителей порядка, правил и ограничений, связанных с государственной службой, за несоблюдение которой следуют меры ответственности.
Единственным основанием дисциплинарной ответственности признать служебный проступок как виновное, противоправное деяние, совершенное государственным служащим и состоящее в нарушении служебной дисциплины.
Общие правила привлечения к дисциплинарной ответственности должны включать как существующие нормы, так и следующие усовершенствованные: о проведении служебной проверки, когда увольнение может применяться только по ее результатам; об установлении единых сроков для наложения дисциплинарных взысканий, кроме отдельных случаев (например, в отношении судей), и об их объявлении, установив общий срок в пять дней, а для судей сохранить существующие сроки в связи с особым порядком уведомления о наложенном взыскании; о закреплении специального повода для исчисления сроков наложения дисциплинарных взысканий как дня, когда об этом проступке стало известно руководителю (начальнику), уполномоченному применять дисциплинарное взыскание, а в отношении судей - уполномоченному возбуждать дисциплинарное производство; о возможности снятия наложенного дисциплинарного взыскания в качестве меры поощрения для всех государственных служащих.
4.5. Включить в законодательство о государственной службе в качестве самостоятельного правовой институт служебного регламента, сформулировав его определение как консолидированного локального нормативного правового акта, устанавливающего правила системно-комплексной реализации компетенции государственного органа, и закрепив направления служебной деятельности, охватываемые им. В каждом государственном органе следует разрабатывать свой служебный регламент. Общие нормы служебной этики как важная составная часть служебного регламента также нуждаются в разработке и правовом закреплении.
Требования к государственному управлению целесообразно закрепить в Кодексе о государственном управлении и местном самоуправлении.
4.6. Выделить в качестве самостоятельных с соответствующей правовой регламентацией институты индивидуального и публичного служебных споров, которые могут строиться на общих основах унификации и дифференциации. На основе унификации закрепить понятие данных споров, их предмет, общие правила разрешения, а с учетом дифференциации - специфику порядка их осуществления в различных видах государственной службы Республики Беларусь.
4.6.1. Для совершенствования существующих элементов правового регулирования индивидуальных служебных споров:
- ст. 20 Закона о государственной службе уточнить в части предоставления возможности государственным служащим инициировать спор по всем вопросам государственной службы путем исключения из нее неопределенной формулировки «в иных случаях, предусмотренных законодательством»;