Белорусский государственный университет
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора
юридических наук по специальности 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Теоретические проблемы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь
Чуприс Ольга Ивановна
Минск, 2010
Работа выполнена в Белорусском государственном университете.
Научный консультант Василевич Григорий Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Республики Беларусь,
Генеральный прокурор Республики Беларусь.
Официальные оппоненты: Абрамович Александр Михайлович,
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Республики Беларусь;
Князев Станислав Никифорович,
доктор юридических наук, профессор,
профессор Государственного учреждения образования «Институт национальной безопасности Республики Беларусь»;
Рябцев Леонид Михайлович,
доктор юридических наук, профессор,
Судья Конституционного Суда Республики Беларусь.
Оппонирующая организация Академия управления при Президенте Республики Беларусь.
Защита состоится 7 октября 2010 г. в 14.00 на заседании совета по защите диссертаций Д 02.01.01 при Белорусском государственном университете по адресу: 220030, г. Минск, ул. Ленинградская, д. 8, ауд. 407, тел. 226-55-41.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета
Автореферат разослан «___» ____________ 2010 года.
Ученый секретарь совета по защите диссертаций кандидат юридических наук, доцент В.Н.Сатолин
КРАТКОЕ ВВЕДЕНИЕ
Государственная служба представляет собой важнейшее динамично развивающееся социально-правовое явление. С одной стороны, она непосредственно связана с работой государственных органов и претворением публичных интересов, а с другой - обращена к взаимоотношениям государства и личности и затрагивает интересы каждого человека. Связь отмеченных аспектов обусловливает роль государственной службы как повседневного средства обеспечения жизнедеятельности государства, компонента, способного во многом предопределять его эффективное функционирование. Социальная значимость государственной службы Республики Беларусь детерминирует необходимость ее совершенного правового регулирования, которое в настоящее время основывается на Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее - Закон о государственной службе) и имеет ряд системных проблем, не позволяющих рассматривать ее как единый внутренне непротиворечивый элемент правовой системы с отлаженным правовым механизмом.
Общий значительный объем научных исследований, посвященных государственной службе, позволяет констатировать ее неизменную актуальность. В работах отечественных и зарубежных авторов как в комплексе, так и по отдельности исследованы различные аспекты государственной службы, сформулированы предложения о совершенствовании национальных законодательств. Вместе с тем достаточный научный анализ реалий государственной службы в конкретных государствах и исследование многих ее сторон отдельными специалистами не восполняют пробел в ее теоретическом комплексно-системном исследовании, о чем свидетельствует немногочисленность монографических работ о государственной службе, выполненных на основе комплексных методик.
Для национальной юридической науки значимость системно-комплексного исследования тем более велика, поскольку в Республике Беларусь наиболее масштабные исследования велись лишь на основе совмещения отраслевого и функционального уровней с опорой на объем и содержание правового регулирования, установленные действующим законодательством. В них используется преимущественно такой способ методологии исследования, как описание существующих реальных форм. Вносимые авторами предложения касаются чаще всего изменений отдельных положений законодательных актов с учетом специфики конкретной отрасли. В то же время сложность объекта исследования предопределяет необходимость его дополнения поиском идеального типа с целью разработки наиболее современного методологического подхода к выявлению комплексно-системных проблем в реальном и установлению путей их преодоления. Исходя из указанного, в настоящем исследовании сделан акцент не на анализ отдельных правовых норм, а на представление о правовом регулировании государственной службы как едином системном явлении. Именно этот подход определяет место данной диссертации среди иных научных работ о государственной службе.
В основе настоящей работы лежит авторская сущностная концепция государственной службы, на которой базируется анализ как всей совокупности ее правовых отношений, так и критическое восприятие комплекса действующего законодательства о государственной службе. Данный подход, а также использование достижений юридических и других общественно-социальных наук, позитивного опыта в этой сфере зарубежных государств позволили автору сформулировать концептуальные выводы о месте государственной службы в правовой системе Республики Беларусь, модели ее правового регулирования для наилучшей систематизации законодательства и соответственно определить направления развития нормативных правовых актов о конкретных частях государственной службы и ее отдельных норм. Важным итогом явилось также разрешение теоретико-прикладного вопроса о соотношении смежных отраслей права, прежде всего административного и трудового.
В совокупности указанного среди трудов отечественных и зарубежных ученых данная диссертация является первым научным исследованием. Учет сделанных автором настоящей работы теоретических и практических выводов одновременно с реализацией предложений иных ученых-правоведов будет способствовать повышению эффективности государственной службы Республике Беларусь. Эта работа может послужить также теоретическим заделом для дальнейших научных разработок в данной сфере.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Связь работы с крупными научными программами (проектами), темами
Работа соответствует Перечню приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований Республики Беларусь на 2006-2010 годы, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 мая 2005 г. № 512, и выполнена в рамках научных тем: в 2002-2005 гг. «Эффективность осуществления и защиты права как гарантия создания правового государства» (№ ГР 2001926); в 2006-2010 гг. «Правовое обеспечение инновационного развития экономики Республики Беларусь» (№ ГР 20061345); в 2006-2008 гг. «Провести комплексный анализ современного законодательства Республики Беларусь, регулирующего приоритетные и социально значимые области общественных отношений; подготовить новый правовой классификатор, обеспечивающий оптимальное построение законодательства по отраслям, целостность и согласованность правовых норм, и создать на базе этого классификатора “пакетные” сборники правовых актов в электронном виде» (№ ГР 200661169).
Цель и задачи исследования
Цель исследования заключается в разработке соответствующей современным реалиям научной концепции системно-комплексного правового регулирования государственной службы Республики Беларусь.
Основные задачи исследования:
- выработать авторскую методологию системного исследования, отвечающую сложности его объекта;
- раскрыть сущность государственной службы Республики Беларусь и ее ключевые признаки как целостного явления, подлежащего правовому регулированию, на основе чего сформулировать ее научное и усовершенствованное легальное определение;
- определить систему государственной службы Республики Беларусь, очертив пределы сферы ее правового регулирования, и охарактеризовать ее основные виды;
- систематизировать принципы государственной службы Республики Беларусь, их уточнить и выделить основополагающие для совершенствования законодательства;
- выявить систему и особенности отношений государственной службы как объекта правового регулирования и метода их правового регулирования;
- выявить проблемы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь;
- уточнить место государственной службы в правовой системе Республики Беларусь, сформировав модель ее структурной и содержательной частей;
- пересмотреть ключевой категориально-понятийный аппарат и ввести в научный оборот понятия, ориентированные на системно-комплексную интерпретацию норм о государственной службе;
- разработать концептуальные предложения о преодолении системных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной службы. государственный служба беларусь
Объектом исследования выступает государственная служба Республики Беларусь как правовое явление. Предмет исследования - доктринальные основы, свойства и характеристики государственной службы, влияющие на правовое регулирование, отдельные правовые нормы и законодательство в целом, регулирующие государственную службу.
Выбор объекта и предмета исследования обоснован комплексом существующих проблем правового регулирования государственной службы Республики Беларусь, который не соответствует современным подходам к системному законотворчеству и не отражает фактического состояния государственной службы Республики Беларусь как социального явления. Невозможность их преодоления обоснована отсутствием научной концепции, реализация идей которой способствовала бы устранению теоретических коллизий, отраслевых противоречий и определению места государственной службы в правовой системе Республики Беларусь.
Положения, выносимые на защиту
Авторская методология исследования государственной службы, которая базируется на сущностном подходе к государственной службе Республики Беларусь, идее ее единства и системной целостности, а также конституционных основах единой государственной власти и системы государственных органов. Данная методология, в отличие от традиционной, позволила не вычленять отдельные элементы правового регулирования и (или) определять пути его совершенствования с позиций конкретной отрасли права, а выявить комплексно-системные проблемы теоретического и практического свойства. При этом используется преимущественно принцип интегрированного научного знания.
Сущностная концепция государственной службы Республики Беларусь, определяемая комплексом признаков, в совокупности отличающих ее понимание от иных научных представлений. При разработке данной концепции выдвинуты новые, а также подвергнуты концептуальному развитию существующие научные взгляды об отдельных признаках государственной службы.
Основные положения концепции:
2.1. ключевым признаком данной службы выступает ее сущностное назначение как деятельности по реализации государственной власти в интересах всего общества, а в ее основе лежит приоритет публичных (административных) проявлений. Теоретическим источником данного вывода послужил аксиоматический тезис о неразрывной связи государственной службы с государством;
2.2. государственную службу определяет также комплексный признак - место ее осуществления как совокупность ее государственных органов и государственных должностей, объединенных стажем государственной службы. Четкое закрепление этого признака в законодательстве позволит предельно прозрачно и единообразно очертить пределы государственной службы, сгладив социальные противоречия;
2.3. в государственной службе сочетаются (а не противостоят, как считалось в науке ранее) два начала: публичное и частное, что должно лежать в основе комплексного правового регулирования;
2.4. авторская классификация принципов государственной службы как объединяющего фактора системного научного представления о ней, требующая соответствующего правового регулирования. Выделение принципов, лежащих в основе продуктивного правового регулирования.
3. Научное обоснование необходимости: выделения политико-административной службы Республики Беларусь, что связано с наличием у ее специфических признаков; выделения и унифицированного правового регулирования военизированной службы, что обосновывается общностью черт государственной службы в органах внутренних дел, органах и подразделения по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь; признания государственной службой службы в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления, что базируется на сущностной концепции и вытекает из анализа правового статуса данных организаций.
4. Определение системы государственной службы Республики Беларусь и предложения о ее правовом закреплении с учетом следующих видов: политико-административная, служба представительных органов, судейская, аппаратная, прокурорская, военная и военизированная, с выделением при этом в аппаратной службе дипломатической и таможенной служб, а также службы в государственных организациях, наделенных функциями органов государственного управления. Приводится научная характеристика отдельных видов государственной службы.