Ввиду проблемности вопроса о необходимости существования некоторых видов государственной службы (служба представительных органов, судейская) и определения места в общей системе (таможенная служба), коллизий законодательного регулирования и возникающих на практике проблем правоприменения (военная и военизированная службы), выделения автором самостоятельных видов и подвидов, а также целесообразности легального закрепления основных признаков конкретных видов государственной службы Республики Беларусь они подвергнуты дополнительному научному анализу, отмечены отдельные признаки, обосновывающие их существование и специфику правового статуса.
Обращение в разделе 2.3 к принципам государственной службы Республики Беларусь связано как с ее сущностным восприятием, так и с подходом к ней как к системному явлению, для которого характерно признание принципов в качестве необходимого критерия, объединяющим в единое целое правовое регулирование государственной службы Республики Беларусь.
Развивая теоретические взгляды белорусских ученых о значимости и содержании отдельных принципов государственной службы, автором выявляются некоторые стороны, недостаточно освещенные в науке и (или) не нашедшие закрепления на практике. Отмечается необходимость усиления юридического значения принципов в системе государственной службы Республики Беларусь как дополнительной возможности для их непосредственного применения. Правовыми средствами усиления их значимости могут служить законодательное закрепление их системной классификации и расширенное правовое регулирование, отражающее их ключевую сущность. В связи с этим предложен анализ некоторых из них, который может служить научной основой для их дальнейшей правовой регламентации. По мнению автора, принципы государственной службы Республики Беларусь представляют собой взаимосвязанную систему, в которой каждый из них основан или вытекает из других, а их существование взаимообусловлено. Они имеют определенную иерархическую соподчиненность и подлежат системной классификации в пределах трех групп: общие (конституционные), специальные (организации и осуществления) и специфические. К конституционным принципам диссертант относит законность, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод человека и гарантий их реализации; к принципам организации государственной службы - ее единство и дифференциация; стабильность государственной службы; согласованность, направленность и юридическая упорядоченность государственной службы; добровольность поступления граждан на государственную службу и равный доступ к любым должностям государственной службы; формирование государственной службы из лиц, обладающих высокими профессионально-личностными качествами; надлежащее финансирование государственной службы; к принципам осуществления государственной службы - профессионализм и компетентность государственных служащих; политический нейтралитет государственных служащих, добросовестное и квалифицированное исполнение служебных обязанностей государственными служащими, персональная ответственность за неисполнение либо ненадлежащее их исполнение; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; экономическая, социальная и правовая защищенность государственных служащих. Организация и осуществление отдельных видов государственной службы основываются также на специфических принципах, установленных законодательством. Ряд принципов государственной службы, закрепленных в Законе о государственной службе, являются взаимопоглощающими и не требуют отдельного выделения в законодательстве. В то же время требуется выделение новых принципов, не нашедших отражения в этом Законе, или уточнение некоторых из названных в нем.
Предложенное обобщенное научное представление об основополагающих признаках государственной службы Республики Беларусь формирует сущностную концепцию, выступающую теоретической основой для проведения последующего научного анализа и совершенствования законодательства.
В главе 3 «Сущность правовых отношений государственной службы как объекта правового регулирования» в дополнение взглядов иных ученых о правовых отношениях, имеющих место в сфере государственной службы, не столько подвергаются анализу отдельные элементы структуры указанных отношений, обусловленные особенностями их правового закрепления в отдельных государствах или особенностями их различных видов, сколько на конкретных примерах определяется специфика их юридической природы и свойств, очерчивается их круг для целей единого правового регулирования. В связи с этим основой их исследования выступает авторская системная классификация (раздел 3.1).
Синтезируя и развивая научные идеи таких авторов, как Б.Н.Габричидзе, Б.В.Лытов, В.М.Манохин А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Cтарилов, А.Г.Тиковенко и др., автор отмечает необходимость рассмотрения в едином комплексе правовых отношений, связанных как с особенностями видовой структуры государственной службы Республики Беларусь, так и видами осуществляемой в ее процессе деятельности (по ее организации и осуществлению).
Ввиду неоднозначности смысла, вкладываемого в наиболее распространенные понятия «государственно-служебные отношения» и «отношения, связанные с государственной службой», а также для указания на обширность и неоднородность их сферы предлагается использовать термин «отношения государственной службы».
Согласно авторской классификации в общей системе правовых отношений государственной службы первоначально выделяется две подсистемы: по ее организации и реализации (осуществлению). В каждой из указанных подсистем, в свою очередь, возможно дальнейшее деление.
Первая подсистема имеет своей целью наладить государственную служебную деятельность с помощью организационных и правовых мер. В самостоятельную группу выделяются отношения по установлению системы органов государственной службы и учреждению ее должностей, финансированию и правовому обеспечению государственной службы. Указание на самостоятельность отношений, возникающих в процессе организации системы государственной службы, содержится также в работах А.Г.Тиковенко и В.М. Манохина. Однако считаем, что в этой подсистеме отдельно следует выделять также отношения по комплектованию государственных должностей государственными служащими, различающиеся в конкретных видах государственной службы.
Реализация государственной службы происходит путем вступления государственных служащих в различные виды правовых отношений, формирующих их вторую подсистему. Не отрицая значимости их деления в зависимости от субъектного состава на внутренние и внешние, для более четкого определения их природы и особенностей диссертант предлагает иное деление. Оно связано с осуществлением государственным служащим своих обязанностей и реализацией полномочий в связи с государственной службой и, соответственно, возникающих при этом отношений по исполнению государственных функций, с одной стороны, и обеспечения их надлежащего осуществления, сопутствующими им, - с другой. И первые, и вторые могут быть как внешними, так и внутренними. Важным является то, что любые правовые отношения первой группы по своей юридической природе касаются публичного интереса. Вторая группа отношений направлена на обеспечение надлежащего существования и реализации первой, вторична по отношению к ней и связана с прохождением и прекращением государственной службы, социальным обеспечением государственных служащих и т.п.
Принципиальное отличие выделенных подсистем видится в их целевом назначении, юридической природе, особенностях юридических свойств и правового регулирования. В каждой из подсистем и групп автором специально отмечается неоднородность, обусловленная различиями в юридической природе в связи с такими факторами, как сложность структуры государственной службы, ее многофункциональность и специфичность как деятельности, объединяющей публично-правовой и частноправовой интерес.
Доказывается, что, несмотря на присущую правовым отношениям государственной службы множественность и неоднородность, они существуют в органичном единстве, представляя собой особое сочетание конституционных, административных, трудовых и иных правовых отношений, которые не просто имеют нераздельный характер, а взаимодополняют друг друга, зачастую переплетаясь, и образуя единый комплекс. В связи с этим обосновывается бесперспективность продолжения научной дискуссии относительно разделения данного комплекса отношений на административные и трудовые.
Обращение в разделе 3.2 к анализу метода правового регулирования отношений государственной службы позволило усилить теоретические позиции автора об их комплексности, что обосновано рядом выявленных особенностей: он основывается на общеизвестных методах - императивном и диспозитивном; преимущественное значение имеет императивное регулирование; императивно-диспозитивные средства сочетаются особым образом, что формирует своеобразный правовой режим, проявляющийся в: а) широком применение собственно императивного воздействия (предписаний); б) использовании условно-императивных методов; в) наличии различных видов диспозитивности: собственно диспозитивного регулирования, ограниченно диспозитивного и обязательного диспозитивного регулирования, связанных с воздействием императивных начал; г) различных и многообразных сочетаниях запретов, предписаний и дозволений, их переплетении и взаимодополнении, что в итоге приводит к разнообразию правового воздействия; д) целесообразном ограничении императивного влияния при диспозитивном регулировании (так называемое ситуационное императивное воздействие) при одновременном расширении сферы собственно диспозитивного правового регулирования для решения задач эффективности государственной службы. Данный метод, как и регулируемые им отношения, характеризуется системно-комплексными признаками: основан на взаимопроникновении, дополнении и модернизации отраслевых методов и не позволяет определить критерии разграничения пределов правового регулирования каждой из отраслей.
Общий вывод о правовых отношениях государственной службы сводится к их сущностному восприятию как комплексной сферы (но не рода, как считают другие исследователи).
Глава 4 «Правовое регулирование государственной службы Республики Беларусь» состоит из двух разделов, первый из которых посвящен анализу современного состояния правового регулирования государственной службы Республики Беларусь, а второй - выработке доктринальных подходов ее перспективного единого системно-комплексного регулирования. В работе отдельно освещаются проблемы нормативного регулирования государственной службы и законодательства о ней.
Проблемы нормативного регулирования (подраздел 4.1.1) лежат в плоскости соотношения различных, прежде всего смежных, отраслей - административного и трудового права, а также определения приоритетов при регулировании отношений в данной сфере. На основе публично-правовой природы и сущности государственной службы обосновывается вывод о несостоятельности трудоправовой концепции государственной службы и приоритете норм административного права в системе ее правового регулирования. При этом комплекс административного и трудового права не предполагает разграничения предметов их правового регулирования, отражает его модернизацию с учетом современных реалий, а его дополнение нормами иных отраслей права формирует сложный, комплексный элемент правовой системы Республики Беларусь.
Ввиду обширности законодательства о государственной службе Республики Беларусь его состояние исследуется специально (подраздел 4.1.2). Результатом этого исследования является общий вывод о наличии в указанном законодательстве ряда проблем, требующих системного разрешения. В частности, установлено, что: 1) регулирование государственной службы при наличии базового закона не является подлинно единым; 2) законодательная база отдельных видов государственной службы сформирована достаточно полно, однако правовое регулирование некоторых ее видов требует унификации и гармонизации с другими (разновидности военизированной службы, военная служба); 3) имеется большое количество нормативных правовых актов различной юридической силы, не систематизированных должным образом, что порождает проблемы (противоречия, пробелы в законодательстве, отсутствие четкости и единства терминологии, дублирование нормативных положений). Это обусловливается также наличием в Законе о государственной службе множества бланкетных норм; 4) совокупность нормативных правовых актов отличается громоздкостью и осложнена нормативными повторами как на уровне «законодательные - подзаконные акты», так и в одноуровневых актах, что справедливо по отношению к военной и военизированной видам службы; 5) существуют проблемы правового закрепления иерархии общих и специальных источников о государственной службе; 6) некоторые отношения государственной службы, имеющие стабильный характер, урегулированы указами Президента Республики Беларусь и постановлениями Совета Министров, хотя в сложившихся устойчивых отношениях целесообразно их правовое регулирование на уровне закона.
В разделе 4.2 на основе установленных юридической наукой критериев доказывается, что правовое регулирование в сфере государственной службы должно осуществляться в системе законодательства на основе выделения комплексной отрасли законодательства - права государственной службы (служебного права). Непосредственно применяя достижения общей теории права в отраслевой юридической науке, автор приводит главный аргумент в пользу своей позиции - отсутствие признака однородности правовых отношений государственной службы, что определяет невозможность их правового регулирования в системе права. Сложной взаимосвязи различных родов общественных отношений в особой сфере жизнедеятельности государства и общества - государственной службе корреспондирует комплексное правовое регулирование различными отраслями права, что ведет к межотраслевой интеграции с возникновением комплексных элементов системы законодательства: институтов и отраслей, к которым относится государственная служба как правовое явление.
Выделяются общие черты, характеризующие государственную службу как комплексную отрасль законодательства: а) накопление значительного нормативного массива, требующего систематизации; б) наличие совокупности (комплекса) взаимосвязанных неоднородных правовых отношений, сформировавших устойчивую сферу, обладающую качественным своеобразием и регулируемых специфичным комплексным методом, как основного фактора, определяющего социальную значимость отрасли законодательства, существование которой подчинено системе единых правовых принципов; в) наличие системных признаков отрасли и ее структурных составляющих, ее общеинтегративные свойства, в том числе самостоятельные задачи и функции; г) наличие объективного фактора - государственной воли на обособление общественных отношений в сфере государственной службы.
Такие ключевые факторы и признаки, как системные признаки права государственной службы и его структурные составляющие, общеинтегративные свойства, самостоятельные цель и задачи, объективные факторы, влияющие на обособление отрасли и собственный категориальный аппарат, анализируются в данном подразделе дополнительно.
Государственная служба как комплексная отрасль законодательства имеет собственную структуру, построение которой обусловлено наличием общих основ, выражающихся в единых стандартах государственной службы, и специфики правового статуса ее различных видов. В связи с этим, в праве государственной службы следует выделять Общую и Особенную части, в рамках которых производить дальнейшее институционально-подотраслевое деление. По мнению автора, в Общей части институты, связанные с организацией государственной службы, охватывают общие основы ее организации, управления государственной службой, государственную должность и комплектование государственной службы. К институтам, связанным с реализацией (осуществлением) государственной службы, необходимо относить институты: правового статуса государственных служащих; ответственности, с отдельным выделением института дисциплинарной ответственности, имеющего подинститут служебной дисциплины; поощрений; материальных и социальных гарантий обеспечения государственных служащих; служебного регламента с подинститутом служебной этики; прохождения государственной службы; индивидуального служебного спора и споров, связанных с реализацией публичного интереса, а также прекращения государственной службы. При этом институты Общей части взаимосвязаны и взаимообусловлены.