Ограничение полномочий прокуроров «делами судебного ведомства» в результате Судебной реформы 1864 г. послужило началом реализации новой формы прокурорской деятельности - участия прокуроров на правах членов в различных губернских присутствиях (по питейным делам, фабричным, горнозаводским, городским и т.п.), функциональная характеристика которых отличалась значительным объемом не только правотворческих, административно-распорядительных и разрешительных, но и надзорных полномочий. Например, по мнению С.А. Корфа, чей фундаментальный труд «Административная юстиция в России» содержал подробную историко-правовую характеристику деятельности присутствий, самой существенной обязанностью губернских крестьянских присутствий (в состав которых также входили прокуроры) по законодательству 1889 г. являлся «общий надзор за правильностью действий земских начальников».
В советский период основным объектом прокурорского внимания и реагирования на рассматриваемом направлении (сообразно содержанию и структуре разрешительной системы того времени) являлись органы милиции, к основным формам административной деятельности которых относилась выдача разрешений, характеризующаяся конкретными задачами, спецификой административно-правовой регламентации, однородностью действий сотрудников милиции.
Последующее кардинальное преобразование политического и экономического строя страны, резкое расширение сферы применения разрешительного метода регулирования экономики, реорганизация государственного механизма, нарастание социальных проблем предопределили изменение предмета прокурорского надзора. Востребованным стал надзор за исполнением широкого круга законодательных актов, регламентирующих осуществление разрешительной системы.
Во втором параграфе - Современное состояние законности и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - показано, что прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе - это комплексный правозащитный институт, посредством которого обеспечивается соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, порядок реализации которых закреплен в законодательном порядке.
В настоящее время негативная, по имеющимся данным, характеристика состояния законности на различных участках осуществления разрешительной системы ставит в разряд ключевых проблем развитие правоохраны в этом направлении. Исследования общественного мнения, оценки правоохранительными органами и экспертами степени пораженности коррупцией отдельных сфер общественных отношений свидетельствуют, что деятельность различных органов, обладающих разрешительными полномочиями, признается в качестве зоны повышенной коррупционной активности. Характерное для российской экономики распространение административных барьеров препятствует формированию и реализации государственной инновационной политики, развитию малого и среднего предпринимательства, ущемляет свободу экономической деятельности. Ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих функций по обеспечению разрешительной системы создает условия для развития неблагоприятных социальных последствий.
При этом в числе факторов, оказывающих негативное влияние на состояние законности в этой сфере, - правовой нигилизм, правовая неграмотность населения. Так, в ходе проведенного с участием автора в 2014 г. опроса 1500 граждан по вопросам разрешительного регулирования предпринимательской деятельности установлено, что треть респондентов никогда не выясняет наличие лицензии, разрешения на предпринимательскую деятельность у частной фирмы, компании, если собирается воспользоваться ее услугами. Более трети опрошенных граждан без осуждения относятся к предпринимателям, которые работают без лицензий, без официального разрешения на ведение бизнеса. Даже зная о том, что субъект предпринимательства не имеет необходимого разрешения на осуществление соответствующей деятельности, значительная доля опрошенных не перестанет пользоваться его услугами. Например, на вопрос: «А если Вы узнаете, что стоматолог, у которого Вы обычно лечите зубы, не имеет лицензии, Вы перестанете лечить у него зубы или нет?» - «не перестану» - ответило более трети респондентов.
Вместе с тем анализ состояния законности затрудняет отсутствие единого статистического учета нарушений законов о разрешительной системе и мониторинга разрешительной деятельности, что снижает эффективность внутренней организации правоприменительной деятельности и укрепления законности в рассматриваемой сфере. Необходимые для этого статистические показатели не выработаны. Несмотря на прогрессивный характер и значительный вклад в обеспечение законности общефедерального мониторинга эффективности лицензирования, осуществляемая на этом направлении работа не охватывает иных форм разрешительной деятельности.
В третьем параграфе - «Типичные нарушения законов о разрешительной системе как индикатор состояния законности» - систематизированы наиболее характерные и распространенные нарушения законов в рассматриваемой сфере.
Типичные нарушения законов сгруппированы в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора:
-- нарушения законов, допускаемые реализующими нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе (издание нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством, с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка; издание актов, создающих административные барьеры для невластных субъектов разрешительной системы);
-- нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы (предоставление разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям; несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе предоставлении) разрешения; неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров и др.);
-- нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).
В четвертом параграфе - «Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы» - показано, что предназначение, статутную характеристику и взаимоотношения органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора), функционирующих в рамках исполнительной власти и связанных с непосредственным обеспечением осуществления разрешительной системы, определяет специфика правового статуса прокуратуры, целей ее деятельности и сущности прокурорского надзора. Прокурорский надзор, являясь ядром правоохранительной деятельности, в силу своего универсального характера (отражающего его сущность и социальное предназначение) и функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов представляет собой особую гарантию законности разрешительной системы. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых государственными органами, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.
Диссертантом исследованы особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе органами и должностными лицами, определенными в ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», отграничивающие его от государственного контроля (надзора) в этой сфере (в том числе на примере соотношения прокурорского надзора и лицензионного контроля).
Вместе с тем имеющаяся тенденция использования прокурорского надзора в качестве альтернативы созданию механизма вневедомственного контроля способствует нивелированию специфического положения прокуратуры системе государственных органов, размыванию границ между прокурорским надзором и государственным контролем (надзором), в систему которого прокуратура не входит.
Глава 3 - «Содержание прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: теоретические и прикладные аспекты» -- включает четыре параграфа.
В первом параграфе - «Прокурорский надзор за исполнением законов разрешительной системе как новое приоритетное направление прокурорского надзора: цели и задачи» - обосновано позиционирование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве приоритетного направления прокурорского надзора.
При этом факторами актуализации и обособления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе являются:
-- многогранное развитие института разрешительной системы, сопровождающееся вовлечением в сферу ее действия широкого круга властных и невластных субъектов, использованием разрешительной системы в различных областях общественной жизни;
-- формирование институциональной среды, необходимой для инновационного социально ориентированного типа развития государства с учетом конституционно-правового приоритета прав и свобод человека и гражданина и обязанности государства по их признанию, соблюдению и защите;
-- повышение эффективности государственного управления, включая оптимизацию функций органов исполнительной власти, обеспечение информационной открытости органов, наделенных разрешительными полномочиями, проведение институциональных преобразований государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы;
-- комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, повышение их качества и доступности;
-- формирование стратегических основ противодействия коррупции;
-- формирование стратегических основ обеспечения национальной безопасности;
-- негативная характеристика состояния законности в сфере осуществления разрешительной системы;
-- недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающиеся на качестве законодательства о разрешительной системе и способствующие нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы;
-- обеспечение режима наибольшего инвестиционного благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, в том числе, путем ограничения государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, устранения избыточных разрешительных полномочий, ликвидации административных барьеров.
Цели прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - защита прав и свобод человека и гражданина в сфере осуществления разрешительной системы; обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, в том числе исключение деформирующего воздействия на законность нарушений, допускаемых в ходе нормотворческой и разрешительной деятельности поднадзорных органов (их должностных лиц); защита охраняемых законом интересов общества и государства (публичного интереса) в сфере осуществления разрешительной системы; обеспечение предупреждения нарушений законов о разрешительной системе специфическими, свойственными прокуратуре надзорными средствами.
Задачи прокурорского надзора на данном направлении: своевременное выявление и пресечение нарушений законов о разрешительной системе, причин условий, способствующих их совершению; принятие исчерпывающих мер по устранению нарушений законов о разрешительной системе, привлечению виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности, устранению последствий совершенных правонарушений (восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба), устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов, правовому воспитанию граждан и должностных лиц.
Выделены основные и вспомогательные направления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
Второй параграф - «Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - посвящен исследованию категории, определение которой является ключевым моментом для уяснения смысла и характера деятельности прокурора. Диссертантом обоснована необходимость ограничения законодательными актами круга нормативных правовых актов, составляющих предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, и изменения статутного закона в целях исчерпывающего перечисления категорий нормативных правовых актов (а именно законов), надзор за исполнением которых уполномочен осуществлять прокурор. Предложен соответствующий проект федерального закона.
Сформулировано определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.