На правах рукописи
Субанова Наталья Викторовна
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Специальности:
12.00.11 -- Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность;
12.00.14 -- Административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва -- 2014
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Мелехин Александр Владимирович;
Гущин Владимир Захарович, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», профессор кафедры гражданского и трудового права;
Старостин Сергей Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры административного права и процесса;
Шергин Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор, ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», главный научный сотрудник.
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоится 30 сентября 2014 года в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.
Ученый секретарь диссертационного совета Харитонов С. С.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальные тенденции развития российского общества и государства, баланс публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти в Российской Федерации, неотъемлемым звеном которого является разрешительная система. Кардинальное преобразование экономического и политического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершенствования разрешительной системы. В своем Послании Федеральному собранию 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации В.В. Путин прямо указал на необходимость «навести порядок с разрешительными процедурами».
В настоящее время разрешительная система представляет собой многосферный сложно организованный механизм контролирующих органов, воздействующий на невластных субъектов. В рамках разрешительной системы ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок. Так, ФМС России в 2013 г. выдано 1 273 984 разрешения на работу, оформлено 1 537 832 патента. Как следует из доклада Минэкономразвития России «О лицензировании отдельных видов деятельности Российской Федерации», в 2013 г. в реестрах лицензий содержалось более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности. В 2012 и 2013 гг. органами МВД России ежегодно проводилось более 5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.
Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливает определяющее значение принципа законности разрешительной системы с позиции реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом.
Вместе с тем недостатки, пробелы и нестабильность законодательства Российской Федерации, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование и конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина.
Так, по мнению 71,8 % респондентов из числа 973 опрошенных прокурорских работников в 15 субъектах Российской Федерации, распространены нарушения законов в сфере реализации разрешительных полномочий органами власти. Недостатки государственного контроля (надзора) способствуют распространению деятельности без необходимых разрешений в различных сферах общественной жизни. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 г. случаи строительства жилых домов без разрешительных документов выявлены практически во всех регионах России. Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.3 содержит информацию о ежегодном осуществлении в стране трудовой деятельности от 3 до 5 млн иностранных граждан без официального разрешения.
В большинстве субъектов Российской Федерации сохраняется практика формирования так называемых административных барьеров для предпринимательской деятельности с использованием разрешительных процедур. На всех уровнях публичной власти принимаются незаконные нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление разрешительной системы. Преодоление этой негативной ситуации рассматривается как одна из важнейших задач органов власти.
В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления укоренилась практика избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа гражданам в реализации их прав. Вместе с тем неисполнение указанными органами возложенных законами полномочий по обеспечению разрешительного порядка ставит под угрозу безопасность граждан.
Нарушения порядка функционирования разрешительной системы способствуют риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. Без прохождения необходимых разрешительных процедур эксплуатируются опасные производственные объекты. Факты осуществления деятельности в отсутствие необходимых разрешений получили распространение на всех видах транспорта. Допускается неправомерное предоставление соискателям разрешений на оружие.
Неслучайно в последние годы получили широкий общественный резонанс повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба происшествия, связанные с несоблюдением установленного порядка разрешительной системы, в том числе при перевозке пассажиров внутренним водным транспортом. Так, более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском Речном регистре, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей.
Деформации состояния законности в рассматриваемой сфере способствуют возникновению негативных социальных последствий. Поэтому для предотвращения социальной напряженности, снижения числа правонарушений преступлений в Российской Федерации органам прокуратуры предстоит обеспечить надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства, регламентирующего порядок получения разрешений на соответствующие виды деятельности (действия), в том числе в миграционной сфере.
Таким образом, развитие демократических начал в жизни общества, усиление правозащитной роли государства, обеспечение верховенства закона, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности ставят задачу укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы в число приоритетных и определяют значение прокурорского вмешательства. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления при выполнении разрешительных процедур, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.
Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяют: недостаточная доктринальная проработка института разрешительной системы (включая отсутствие единообразного понятийного аппарата, теоретического определения круга ее участников, форм разрешительной деятельности и пр.); сложность, недостатки и значительный массив правовой материи, создающей законодательную основу разрешительной системы; недостаточное организационное обеспечение данного направления надзора, объекты которого обладают специфической множественностью; несовершенство правовых основ прокурорско-надзорной деятельности.
Модернизация разрешительной системы и связанная с этим корректировка правоприменительной практики органов исполнительной власти, формирование институциональной среды инновационного социально ориентированного типа развития государства, повышение эффективности государственного управления, комплексная оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг, формирование стратегических основ противодействия коррупции и национальной безопасности, обеспечение режима наибольшего инвестиционного благоприятствования и защиты прав субъектов предпринимательства, неудовлетворительное состояние законности и недостатки правового регулирования в рассматриваемой сфере обусловливают актуальность диссертационного исследования и требуют глубокого изучения сущности и предназначения прокурорского надзора на данном направлении, выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации, научных решений в целях повышения стабилизирующего воздействия практики прокурорского надзора на сферу публичного администрирования, обеспечения верховенства закона.
Объектом исследования являются совокупность правоотношений, возникающих и развивающихся в сфере осуществления разрешительной системы Российской Федерации и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и перспективы развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, требующие научного обоснования.
Предмет исследования - надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы; административно-правовые нормы, регулирующие разрешительную систему; нормативные положения, регламентирующие прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе; правоприменительная практика, представленная в официальных документах и материалах.
Целью исследования является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, имеющих существенное значение для создания правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.
Задачи исследования:
с учетом результатов изучения теоретических основ разрешительной системы осуществить комплексный анализ становления, развития и современного состояния законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации;
обосновать социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере осуществления разрешительной системы с учетом современного состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, типичных нарушений законов разрешительной системе (как индикатора состояния законности); соотношение прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере осуществления разрешительной системы в Российской Федерации;
раскрыть цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как нового приоритетного направления прокурорского надзора в Российской Федерации;
определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов разрешительной системе в Российской Федерации;
разработать исходные научные положения об объектах и субъектах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;
выявить особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (как направления предупреждения правонарушений и противодействия коррупции);
определить теоретические и прикладные проблемы реализации компетенции прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;
раскрыть теоретические и прикладные проблемы, возникающие при выявлении прокурором нарушений законов о разрешительной системе и применении им мер реагирования на выявленные нарушения законов в Российской Федерации;
определить пути совершенствования правовых основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;
определить пути совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;
разработать научные положения по дальнейшему совершенствованию законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации;