-- разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства о прокуратуре (применительно к теме исследования) и механизмов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Сформулирована авторская дефиниция понятия разрешительной системы Российской Федерации, под которой понимается урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) - с другой, возникающих связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Систематизированы властные участники разрешительной системы (органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы местного самоуправления), осуществляющие разрешительную деятельность, понимаемую в качестве урегулированной нормами права подзаконной деятельности по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы:
по принадлежности к аппарату государства, специализированно выполняющему его функции:
--органы государства;
--негосударственные органы, организации;
по принадлежности к системе исполнительной власти:
--органы исполнительной власти;
--иные органы государства, негосударственные органы, организации;
по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):
--органы и организации, предоставляющие разрешения;
-- органы и организации, предоставляющие разрешения и осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;
-- органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;
по результату разрешительной деятельности (ее «завершенности»):
--органы и организации, предоставляющие разрешения;
--органы и организации, предоставляющие «промежуточные» разрешения (необходимые для получения искомого невластным субъектом разрешения).
Доказано, что законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден сложный длительный путь становления и развития, этапами которого явились: 1) дореволюционный (императорский) (до 1917 г.); 2) советский (1917-1991 гг.); 3) этап первой кодификации лицензионного законодательства (1991-1998 гг.); 4) современный этап (с 1998 г. по настоящее время).
Аргументировано, что на современном этапе недостатками правового регулирования в данной сфере, способствующими нарушениям законов и произвольному ограничению прав невластных участников разрешительной системы, являются:
-- нестабильность, неопределенность, неупорядоченность правового регулирования разрешительной деятельности;
-- отсутствие четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений;
-- отсутствие четкого определения пределов подзаконного регулирования порядка осуществления разрешительной деятельности;
-- отсутствие унифицированного порядка осуществления конкретных форм разрешительной деятельности;
-- отсутствие единообразных антикоррупционных стандартов для всех властных проявлений разрешительной системы.
В целях обеспечения единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора, выявления путей его совершенствования исследованы и систематизированы типичные нарушения законов о разрешительной системе, к числу которых можно отнести (в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора):
-- нарушения законов, допускаемые реализующими нормотворческие полномочия органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) о разрешительной системе (издание нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством, с нарушением ранее установленного на федеральном уровне порядка и др.);
-- нарушения законов, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами при предоставлении разрешений и (или) осуществлении контроля (надзора) за соблюдением правил разрешительной системы (предоставление разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям; несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе предоставлении) разрешения; неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры, формирование иных административных барьеров и др.);
-- нарушения законов, допускаемые органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими требующую получения соответствующего разрешения в рамках разрешительной системы деятельность (деятельность в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).
Сформулировано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы), деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.
Разработаны теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - а нового приоритетного направления прокурорского надзора, выделение которого среди других направлений надзора обусловлено спецификой общественных отношений, возникающих при осуществлении разрешительной системы, урегулированных разветвленным массивом законодательных норм, регламентирующих предмет надзора и правовой статус участников разрешительной системы (объектов надзора), а правозащитные аспекты определяются необходимостью укрепления законности в ходе реализации правообеспечительного потенциала разрешительной системы, с одной стороны, и преодоления издержек воздействия на ее невластных субъектов сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) - с другой. Обозначены факторы актуализации и обособления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.
Научно обосновано особое значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения правонарушений и противодействия коррупции, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие разрешительный порядок осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которых способствует совершению широкого круга правонарушений, и объектов надзора - органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого недостатками в правовом регулировании, что определило потребность разработки автором предложений по распространению сферы проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, дополнению законодательно установленного круга основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и установлению административной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.
Доказана необходимость совершенствования порядка участия прокуроров на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях и оптимизации статистического учета результатов их работы на основе разработанных автором научных положений об использовании прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий, имеющих важное значение для правового и организационного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом соотношения прокурорского надзора и административного преследования), что обусловило формулирование соответствующих предложений.
Разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в части:
-- конкретизации правового регулирования компетенции прокуроров, предмета и объектов надзора;
-- процессуализации надзора (включая оптимизацию правового регулирования порядка проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами путем закрепления в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и органы местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц) - объектов прокурорского надзора);
-- формирования методического сопровождения надзора путем подготовки информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора»), формирования алгоритма прокурорских проверок и др.;
-- оптимизации статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности.
Разработаны научно обоснованные рекомендации по оптимизации определяющего предмет прокурорского надзора на данном направлении законодательства о разрешительной системе, включающего: исчерпывающее выявление недостатков (коллизий, пробелов) законодательства для формирования единого правового пространства осуществления разрешительной системы путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные ее аспекты; исключение неопределенности толкования нормативных правовых актов; обеспечение четкости понятийного аппарата в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения, снижения коррупционных рисков.
Разработаны в авторской редакции в порядке de lege ferenda:
-- предложения по внесению изменений и дополнений: в ст. ст. 3, 21, 22, 25, 54, главу 1 раздела III Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 14.1, 19.20, 14.1.1, 25.11, 27.1, 28.1, 23.1, 30.12, главу 19 КоАП РФ, Трудовой Кодекс Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ст. 32 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»;
-- проекты: модельного закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности»; структуры Федерального закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности»; приказов Генерального прокурора Российской Федерации: «О внесении изменений и дополнений в статистическую отчетность о деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе», «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15.10.2010 № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции (в редакции приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2012 № 39)».
Теоретическое и практическое значение результатов исследования.
Результаты исследования проблем разрешительной системы и обеспечения законности в сфере ее осуществления средствами прокурорского надзора позволили приумножить научные знания о разрешительной системе (включая формулирование понятий разрешительной системы и разрешительной деятельности, определение круга ее форм) и о прокурорском надзоре. Намеченный вектор исследований может быть использован для дальнейшего поиска научных решений о приоритетных направлениях прокурорского надзора за исполнением законов (прежде всего, в сфере государственного управления), служить основой для изучения проблем обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора, а также последующего более детального исследования проблематики разрешительной системы.