Сформулированные выводы, предложения и рекомендации имеют выраженное практическое значение для совершенствования деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов. Проведенное исследование представляет интерес с позиции организации методического сопровождения их работы, повышения квалификации прокуроров, а также преподавательской деятельности в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».
Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения апробированы автором в системе повышения квалификации прокурорских работников; в процессе обучения аспирантов Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации; путем подготовки правовых мнений и методических материалов, проведения обобщений, реализации иной научно-исследовательской и научно-методической работы; при осуществлении научного руководства аспирантами и соискателями по специальности 12.00.11; в ходе участия в работе научных собраний: «круглых столов», конференций (в том числе 11 международных конференций), посвященных проблемам российского права, за период с 2005 по 2013 г.
Результаты проведенного исследования использованы при разработке информационной системы «Обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов» («АРМ прокурора») Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных трудах автора за период с 2003 по 2014 г. В частности, по теме диссертации автором опубликованы 5 монографий (из них 1 - в соавторстве), 50 иных научных работ (из них 24 опубликованы в рецензируемых научных журналах, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России). Теоретические положения и практические рекомендации, опубликованные соискателем, используются в учебном процессе факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации, юридического факультета, Санкт-Петербургского юридического института, Иркутского юридического института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в деятельности Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также ряда учреждений высшего образования.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ряда прокуратур субъектов Российской Федерации, аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 6 глав, 20 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
разрешительный система прокурорский надзор
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели и задачи исследования, его объект и предмет, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость, результаты апробации диссертационного исследования.
Глава 1 - «Теоретико-правовые основы обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы» -- включает три параграфа.
Первый параграф - «Теоретические основы разрешительной системы:
понятие, административно-правовой механизм, обеспечение законности». Логика исследования проблем прокурорского надзора предполагает необходимость использования в качестве фундамента общетеоретических посылок, позволяющих уяснить характер и содержание правоотношений, возникающих с участием прокурора в сфере осуществления разрешительной системы, учесть их специфику. Основным ориентиром здесь является нацеленность прокурорской деятельности на обеспечение законности.
Субъекты права (участники разрешительной системы) вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности, предварительного и последующего контроля (надзора), с одной стороны, и получения таких разрешений - с другой.
Поскольку отношения, возникающие в ходе реализации разрешительной системы, являются управленческими, стороны их юридически неравноправны. Приоритет в принятии решений здесь принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями субъектам. Инициатива возникновения разрешительных правоотношений, напротив, лежит в плоскости волеизъявления невластных субъектов, представляя собой юридический факт, связанный с подачей заинтересованным лицом соответствующего заявления. При этом заинтересованные в получении разрешения физические и юридические лица субъектам функциональной власти организационно не подчинены.
Круг властных участников разрешительной системы не ограничен органами исполнительной власти (их должностными лицами), что определяет специфику субъектного состава разрешительной деятельности. Помимо органов исполнительной власти (их должностных лиц) в осуществлении властных полномочий по предоставлению разрешений и контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы задействованы иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации: юридические лица различных организационно-правовых форм (например, государственные корпорации, саморегулируемые организации, государственные и муниципальные учреждения).
Воплощая законность как общий принцип организации современного демократического государства, разрешительная система, являясь элементом государственного управления, осуществляется путем основанной на законах (подзаконной) реализации уполномоченными органами (организациями, должностными лицами) законодательных и иных нормативных правовых актов в различных сферах общественной жизни.
Вследствие необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина всеми властными участниками разрешительной системы и четкого разграничения форм разрешительной деятельности как однородного по своему характеру и правовым последствиям комплекса действий наделенных властными полномочиями субъектов (участников разрешительной системы) по предоставлению разрешений и (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы, использование понятий «разрешительная система» и «лицензионно-разрешительная система» в качестве тождественных в настоящее время не является приемлемым.
К основным формам разрешительной деятельности в Российской Федерации автор относит: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификацию, предоставление допуска, аттестацию, аккредитацию, квотирование, регистрацию. При этом проведенным исследованием выявлены иные («атипичные») формы разрешительной деятельности, широко применяемые в практике правового регулирования, упорядоченность среди которых отсутствует. Вместе с тем, вопрос о видах разрешений и формах разрешительной системы, являясь одним из наиболее сложных в доктрине, требует дальнейшего исследования.
До настоящего времени единого понимания существа и содержания разрешительной системы (разрешительных «функций», «полномочий», «деятельности», «порядка», «политики» и иных однородных явлений) не достигнуто. В результате проведенного исследования диссертантом сформулировано определение разрешительной системы, выделены ее характерные черты, раскрыт административно-правовой механизм ее осуществления, а также обозначены направления дальнейшего теоретического изучения соответствующего института.
Во втором параграфе - «Генезис формирования законодательства о разрешительной системе» - показано, что законодательством о разрешительной системе в Российской Федерации пройден длительный путь становления и развития, этапами которого явились: 1) дореволюционный (императорский) (до 1917 г.); 2) советский (1917-1991 гг.); 3) этап первой кодификации лицензионного законодательства (1991-1998 гг.); 4) современный этап (с 1998 г. по настоящее время).
В частности, примеры использования разрешений отечественной практикой публичного управления имелись еще в Древней Руси. Разрешительная деятельность осуществлялась государственными органами и должностными лицами на протяжении длительного периода, в различных сферах общественной жизни, что обусловливает глубокие традиции современной разрешительной системы. При этом характер и формы разрешительной деятельности, виды разрешений изменялись в зависимости от особенностей общественных отношений, социально-экономической формации, политического режима и других факторов. В различные исторические периоды отмечались сходные недостатки разрешительной деятельности, связанные с избыточным административным усмотрением, сложностью и отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур и др.
В третьем параграфе - «Современное состояние законодательства разрешительной системе» - констатируется, что законодательство о разрешительной системе в Российской Федерации представляет собой сложную совокупность законодательных актов, регламентирующих однородные общественные отношения. Законодательная регламентация разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань федеральных законов, регулирующих общественные отношения в различных отраслях российского права. Однако отсутствие единообразия в проявлениях разрешительной системы находит отражение в разобщенности законодательной терминологии.
Одной из проблем в данном контексте является сложность разграничения различных форм разрешительной деятельности, а также разрешительного и уведомительного режима, определение соотношения соответствующих понятий. Такое положение, безусловно, способствует нарушениям законов. Нередко установленный законодательством уведомительный порядок регистрации необоснованно подменяется разрешительным. Характерным примером этого служит негативная практика искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий и регистрации граждан по месту жительства.
На практике разрешительная деятельность не ограничивается основными формами, имеет значительно более многогранный характер и реализуется путем «предоставления права», «включения в реестр», «удостоверения» и иных «атипичных» проявлений. Нередко разрешительными по существу являются полномочия, не имеющие соответствующего наименования. Сделать вывод о разрешительном характере такой деятельности можно лишь путем комплексного анализа ее правового регулирования и правоприменения. Фактически существующее законодательство изобилует различными подходами к разрешительной деятельности: ее понятию, формам, степени воздействия на невластных участников, влиянию на их правовой статус и т.п.
В частности, лицензирование, нормативно позиционируемое в качестве «самого формализованного и наиболее жесткого механизма государственного регулирования, связанного с допуском предпринимателей к осуществлению различных видов деятельности»6, на практике намного мягче многих других форм разрешительной деятельности (например, по критерию возможности применения разрешительным органом к невластным субъектам разрешительной системы внесудебных оперативных мер воздействия: аннулирования (отзыва) разрешения, приостановления его действия и т.п.). Принципиальная разница между предоставлением разрешений и лицензированием в России отсутствует. Одновременное использование понятий «лицензия», «разрешение» и «специальное разрешение» (когда определение лицензии раскрывается через понятие «разрешение» и, напротив, после употребления последнего термина в скобках следует пояснение - «лицензия»), отсутствие четкого разделения этих режимов размывает границы между ними и создает предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов. Тогда как государственная политика, направленная на повышение эффективности государственного управления, ликвидацию административных барьеров, совершенствование предоставления государственных и муниципальных услуг, противодействия коррупции в разрешительной сфере исходит из необходимости устранения недостатков прежде всего лицензирования, что не отвечает потребностям укрепления законности. С этим выводом согласуется опыт иных государств-участников СНГ.7
Глава 2 - «Социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении законности в сфере осуществления разрешительной системы»
- включает четыре параграфа.
В первом параграфе - «Возникновение, становление и развитие прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»
- автором исследованы наиболее важные периоды становления и развития прокуратуры в целях уяснения объективных закономерностей, характерных особенностей и существа прокурорско-надзорной деятельности по обеспечению законности осуществления разрешительной системы, степени обусловленности содержания политической, социальной, экономической и иной конкретной обстановкой.
Прокуратура была учреждена Петром I в 1722 г. в числе иных мер, направленных на обеспечение законности в сфере государственного управления, и с этого момента обеспечение законности в этой сфере всегда являлось неотъемлемым элементом деятельности отечественной прокуратуры.