По мнению диссертанта, требует устранения внутренняя несогласованность норм п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с позиции самостоятельного значения обеспечения соблюдения фундаментальных конституционных норм, что, безусловно, отвечает доктринально обоснованному статусу прокуратуры как органа конституционного надзора10. С учетом этого предложено дополнить обозначенный в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмет прокурорского надзора указанием на соответствие Конституции Российской Федерации правовых актов, издаваемых перечисленными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами и должностными лицами. Разработан соответствующий проект федерального закона.
Кроме того, на основе вывода о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, затрагивающие различные аспекты разрешительной сферы, входят в предмет прокурорского надзора, предложено дополнение ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей правовую основу деятельности прокуратуры, общепризнанными принципами и нормами международного права; ст. 32 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закреплением роли Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров выполнении международных договоров Российской Федерации. Разработан соответствующий проект федерального закона.
В третьем параграфе - «Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - в целях обобщения имеющихся познаний об объектах рассматриваемого направления прокурорского надзора, углубления и конкретизации его содержания, обеспечения целенаправленности прокурорских проверок и рационализации организации надзора диссертантом проведена систематизация объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе.
Несмотря на широкое привлечение коммерческих и некоммерческих организаций к обеспечению реализации властного компонента разрешительной системы, в настоящее время рамки объектного состава прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе построены на основе восприятия традиционной для отечественной правовой системы классификации субъектов права на государственные органы, осуществляющие властную деятельность, и невластные организации. В связи с этим возможным для осмысления происходящих изменений и реализации целей прокурорского надзора, на взгляд диссертанта, является обращение к широко обсуждаемой в науке теоретической конструкции «юридического лица публичного права», наделенного властными полномочиями.
Под субъектом прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом современного определения этого термина) понимается прокурор, носитель надзорных функций прокуратуры, действующий пределах своей компетенции. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе производится прокурорами как территориальных, так и специализированных прокуратур различных уровней.
В четвертом параграфе - «Органы исполнительной власти - объекты прокурорского надзора» - исследованы особенности наиболее обширной категории властных участников разрешительной системы в прокурорско-надзорных правоотношениях.
Одно из направлений проводимой в государстве административной реформы - принципиальное закрепление функциональных особенностей статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Функциями по контролю и надзору по общему правилу наделены федеральные службы, которыми выполняется наибольший объем разрешительной деятельности. Вместе с тем на практике разрешительные полномочия реализуются федеральными министерствами, федеральными агентствами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере оказывают недостатки правового регулирования компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации: нестабильность и неопределенность компетенции по осуществлению разрешительных процедур, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности, что обусловливает необходимость принятия прокурорами мер по укреплению состояния законности в этой сфере в сочетании с реализацией научно обоснованного комплекса мер по оптимизации законодательства.
Глава 4 - «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - включает три параграфа.
Первый параграф - «Прокурорский надзор за исполнением законов
В разрешительной системе - направление предупреждения правонарушений».
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе охватывает законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений на осуществление деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению широкого круга правонарушений. Прокурорский надзор за исполнением этих так называемых ограничительных законов (в том числе федеральных законов: от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», от 8.01.1998 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 22.11.1995 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от 29.12.2006 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.) имеет особое значение для предупреждения правонарушений путем воздействия на их причины и условия.
Вследствие нацеленности разрешительной системы на обеспечение безопасности прокурорский надзор в этой сфере направлен на предупреждение самых различных противоправных проявлений (включая коррупцию, торговлю людьми, незаконный оборот наркотических средств и оружия, незаконную миграцию, экологические правонарушения), что требует выработки соответствующих методических подходов и закрепления их в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации. В связи с этим автором предложен проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации.
Второй параграф - «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе - направление защиты публичного интереса» - посвящен отражению соответствующих особенностей прокурорского надзора на данном направлении. Учет баланса частного и публичного интереса является исходной точкой обоснованности введения разрешительных режимов и замены их иными механизмами государственного регулирования общественных отношений. Отсутствие оптимального сочетания частных и публичных интересов в разрешительной сфере может привести к ухудшению состояния законности, способствовать ущемлению прав и свобод человека и гражданина.
Реализация публичного интереса является необходимым элементом прокурорско-надзорной деятельности, остро востребованным обществом. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе, обеспечивая защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, в то же время направлен на защиту прав иных граждан, охраняемых законами интересов общества и государства. Выявление и пресечение нарушений законов, связанных уклонением недобросовестных предпринимателей от прохождения разрешительных процедур, формальным их осуществлением, обеспечивает защиту интересов потребителей и иных граждан, находящихся в сфере воздействия результатов небезопасного предпринимательства, способствует устранению угроз безопасности в целом.
Однако в арбитражном процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя не в полной мере получила законодательное закрепление. Умаление полномочий прокурора по инициации судебного отстаивания публичных дел усложняет реализацию возложенных на прокуратуру задач.
В третьем параграфе - «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе - направление противодействия коррупции» - исследованы основы антикоррупционной деятельности прокуратуры на рассматриваемом направлении.
Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловлен высокой степенью свободы действия, вызванной спецификой разрешительной деятельности; значительной интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями. Результаты исследований социальной архитектоники коррупционных отношений позволяют считать разрешение одним из главных инструментов коррупции. Распространению коррупции способствуют особенности правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность, и условия ее осуществления.
Изменения государственной антикоррупционной политики позволили более четко закрепить роль прокуратуры в механизме противодействия коррупции (прежде всего, в сфере лицензирования), что способствовало формированию методической основы соответствующего направления прокурорского надзора. Вместе с тем, на наш взгляд, приоритетом в организации противодействия коррупции должна являться сфера разрешительной деятельности в целом (с учетом особенностей отечественного законодательства: отсутствия четкого разграничения между различными формами разрешительной деятельности). В настоящее время соответствующая приоритезация не имеет однозначного отражения в законах как федерального, так и регионального уровня. Число выявленных органами прокуратуры в этой сфере нарушений законов за последние пять лет существенно снизилось, что, как представляется, не является показателем реального улучшения состояния законности.
Необходимо повышение качества правовой основы противодействия коррупции в разрешительной сфере в рамках перехода к «следующему этапу антикоррупционной политики - системному»11. В результате исследования обоснованы предложения по распространению проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности с внесением соответствующих изменений в п. 22 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», включению совершенствования разрешительной системы (в том числе введения единых антикоррупционных стандартов для всех форм разрешительной деятельности) в круг предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и дополнению КоАП РФ статьей, устанавливающей административную ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур. Предложены соответствующие проекты двух федеральных законов и приказа Генерального прокурора Российской Федерации, обозначены пути совершенствования ведомственной системы статистического наблюдения.
Глава 5 - «Теоретические и прикладные проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»
- содержит три параграфа.
первом параграфе - «Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе» - определена сущность прокурорской компетенции, опосредующей роль и место прокуратуры в системе государственных органов путем законодательного закрепления возложенного на нее объема публичных функций.
Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе - это определенная федеральными законами мера его должного и возможного поведения по обеспечению соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнения действующих на территории Российской Федерации законодательных актов в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах органов и должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в сфере осуществления разрешительной системы.
По мнению автора, использование отдельной правовой модели «пределов прокурорского надзора», имеющей неопределенное содержание, является нецелесообразным в практике правового регулирования и прокурорского надзора в связи с необходимостью формулирования и правового закрепления каждого из ее элементов. Более верным с позиции исследования статуса прокурора являлось бы использование теоретико-правовой дефиниции «пределы компетенции» прокурора (основным элементом которой являются его полномочия), позволяющей охарактеризовать специфику круга публичных дел, реализация которых возложена на органы прокуратуры. В данном контексте, на наш взгляд, требуется обеспечить унификацию терминологии, что способствовало бы более четкому уяснению и толкованию компетенционных норм, формированию единого правового поля деятельности прокуратуры и иных государственных органов.
В целях устранения недостатков формально-юридического закрепления в статутном законе компетенции прокуроров (как правового средства), препятствующих эффективной реализации ими своих полномочий по надзору за исполнением законов о разрешительной системе, предложено разграничить права и обязанности прокуроров, имеющие различное правовое содержание (разработаны соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), в целом унифицировать правовые нормы, регулирующие их компетенцию.