сформулировать предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Несмотря на отсутствие диссертационных исследований по исследуемой теме, необходимо отметить высокий уровень научной проработки вопросов организации и осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры в работах различных лет, оказавших влияние на формирование научной позиции автора. К числу таких работ относятся диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: В.С. Тадевосяна «Прокурорский надзор в СССР» (М., 1958); В.К. Звирбуля «Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью» (М., 1969); А.Д. Берензона «Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры» (М., 1977); В.В. Долежана «Проблемы компетенции прокуратуры» (М., 1991); Ю.Е. Винокурова «Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры» (М., 1991); В.П. Рябцева «Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры» (М., 1991); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» (М., 2009) и др.
Вопросы осуществления прокурорского надзора в дореволюционный период подробно рассмотрены в работах Н.В. Муравьева «Прокурорский надзор его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы» (Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889); А.Д. Градовского «Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры» (СПб., 1866); К.В. Верховского «Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики)» (Ч. 1. Тифлис, 1906); В.И. Веретенникова «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени» (Харьков, 1915); исследованиях С.М. Казанцева, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также монографических изданиях XIX - начала XX вв., посвященных различным отраслям права (в том числе Ф.В. Тарановского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа), значительного числа научных юридических публикаций того времени, затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства (А. Тимановского, С.Г. Громачевского) и др.
Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (применительно к отдельным сферам ее функционирования) отражены в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук: А.Ю. Винокурова «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (М., 2006), А.Г. Залужного «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности)» (М., 2005).
Недостаточная теоретическая проработка института разрешительной системы обусловила обращение автора к соответствующей проблематике. Непосредственно посвященные разрешительной системе исследования на уровне диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в настоящее время отсутствуют, несмотря на значительное число иных научных публикаций по данной теме.
В то же время вопросы осуществления отдельных форм разрешительной деятельности, функционирования разрешительной системы в конкретных сферах исследованы, например, в докторских диссертациях Е.Д. Шелковниковой «Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия» (М., 1999), А.Б. Багандова «Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации» (М., 2009). Существенное влияние на разработку теоретических основ разрешительной системы оказало исследование Маиляном административно-правовых режимов. Методы разрешительного воздействия изучены Д.В. Осинцевым в числе методов административно-правового воздействия.
Следует отметить, что вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в приведенных работах не затрагивались либо не имели самостоятельного характера.
Методологической основой исследования являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы получения новых знаний об объекте и предмете исследования. В частности, использованы конкретно-социологические методы исследования (анализ документов и официальных материалов, письменные и устные опросы, включенное наблюдение). Динамика показателей прокурорского надзора изучена с помощью метода статистического анализа. При исследовании разрешительной системы применялся системный метод. Исследование генезиса формирования законодательства о разрешительной системе, возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе проводилось с использованием историко-правового метода.
Теоретическая основа исследования сформирована с учетом концептуальных положений, содержащихся в работах признанных специалистов области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, А.И. Алексеева, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Маилян С.С., В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, В.З. Гущина, В.Г. Даева, А.И. Долговой, В.В. Долежана, Т.А. Дикановой, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, Рябцева А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, В.С. Тадевосяна, В.И. Шинда, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др.
Неотъемлемым элементом исследования стал анализ научных трудов ведущих ученых по проблемам административного права: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.П. Беляева, К.С. Бельского, А.Б. Багандова, И.Л. Бачило, Т.М. Бялкиной, А.С. Дугенца, А.Н. Дерюги, М.И. Еропкина, С.М. Зырянова, И.Б. Кардашовой, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, М.В. Костенникова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, С.С. Маиляна, И.В. Максимова, А.В. Мартынова, М.Я. Масленникова, А.В. Мелехина, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Б.В. Россинского, В.А. Сапуна, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, П.П. Серкова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Е.Д. Шелковниковой, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
Для обоснования теоретических положений в диссертации использованы труды в области философии, теории и истории права, конституционного и гражданского права, авторами которых являются: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.А. Власенко, И.В. Блауберг, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, С.М. Казанцев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Лапаева, О.М. Олейник, А.С. Пиголкин, В.Н. Протасов, В.Н. Садовский, И.Н. Сенякин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Э.Г. Юдин и др.
Нормативной правовой основой исследования стали общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью правовой системы Российской Федерации и имеющие отношение к теме исследования;
Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы; указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации; приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации; иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; модельное законодательство, относящиеся к теме диссертации, а также законодательство о разрешительной системе и о прокуратуре государств - участников СНГ и иных зарубежных стран. Анализ генезиса формирования законодательства о разрешительной системе, становления и развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности осуществления разрешительной системы проведен с использованием ранее действовавших опубликованных нормативных правовых актов органов власти и управления (в т.ч. Свода Законов Российской империи, советских конституций, декретов и постановлений съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома РСФСР и СССР, циркуляров Прокуратуры СССР и союзных республик).
В ходе проведенного исследования автором изучено более 800 нормативных правовых актов и иных официальных документов.
Эмпирическую базу исследования составили: фактические данные, содержащиеся в работах исследователей в области права, политологии и социологии; статистические, информационно-аналитические и иные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации: справки, информации, обзоры, материалы проверок исполнения законов, статистические формы «П», «ОН», «К», акты прокурорского реагирования за период с 1995 по 2013 г.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, аналитические материалы Координационного совета генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, международных организаций, органов исполнительной власти, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), общероссийских общественных организаций (в том числе, общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», общероссийской общественной организации «Российский союз промышленников и предпринимателей») и иных общественных объединений (в том числе, общероссийского общественного фонда «Общественное мнение», регионального общественного фонда «Информатика для демократии» («Фонд ИНДЕМ») и др.) за 1995-2013 гг. Изучено более 1500 документов прокурорской практики из 82 субъектов Российской Федерации (докладных записок, актов прокурорского реагирования, информаций и др.).
При проведении ретроспективного анализа деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере использованы материалы и официальные документы органов прокуратуры Российской Федерации, хроники прокурорского надзора, материалы конференций и других форумов, касающиеся прокурорского надзора на определенном историческом этапе его становления.
По разработанным автором специальным анкетам проведен опрос:
2004 г. - 190 работников органов прокуратуры из 5 субъектов Российской Федерации; в 2011 г. - 973 работника органов прокуратуры из 15 субъектов Российской Федерации. С участием автора в 2014 г. общероссийским общественным фондом «Общественное мнение» проведен опрос 1500 граждан по вопросам разрешительного регулирования предпринимательской деятельности в 100 населенных пунктах 43 субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в работе использованы результаты проведенных НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием автора в 2012-2013 гг. анкетных опросов работников органов прокуратуры по различным вопросам прокурорского надзора, имеющим отношение к теме исследования.
Научная новизна исследования проявляется в том, что диссертация представляет собой первую научно-квалификационную работу, в которой на основании выполненных автором исследований разработана совокупность теоретических и прикладных положений об основах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.
В рамках исследования:
-- сформулированы дефиниции понятий: разрешительная система Российской Федерации, разрешительная деятельность, форма разрешительной деятельности, предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;
-- определены: формы разрешительной деятельности в Российской Федерации, властные участники разрешительной системы, объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, типичные нарушения законов о разрешительной системе;
-- проведен комплексный анализ становления и развития законодательства о разрешительной системе в Российской Федерации, по результатам которого сформулированы соответствующие научные положения;
-- сформулированы научные положения о современном состоянии законодательства о разрешительной системе, определены недостатки правового регулирования в этой сфере и пути их устранения, что позволило наиболее полно раскрыть теоретические основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, изложить практические рекомендации по его осуществлению;
-- выявлены закономерности прокурорско-надзорной деятельности на различных участках, связанных с обеспечением законности осуществления разрешительной системы, что позволило сделать вывод о позиционировании прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в качестве нового направления прокурорского надзора, выявить факторы его актуализации и обособления;
-- раскрыто социально-правовое значение прокурорского надзора в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы;
-- определены теоретические проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, в том числе при реализации полномочий прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе;
-- разработаны научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства о разрешительной системе, определяющего предмет данного направления прокурорского надзора;