Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Между тем практики применения соответствующих полномочий прокурорами не имеется, поскольку вопрос о принципиальной возможности реализации их в контексте ст. 52 АПК РФ является дискуссионным.
Во втором параграфе - «Выявление прокурором нарушений законов о разрешительной системе» - обозначены такие проблемы как: отсутствие достаточной процессуализации прокурорско-надзорных мероприятий и закрепления в законодательстве четкого механизма доступа прокуроров к охраняемой законом тайне; несовершенство правовой регламентации взаимодействия прокуратуры с иными органами публичной власти; отсутствие четкого разграничения компетенции прокуроров и должностных лиц органов государственного контроля (надзора) по проведению проверок исполнения законов. Предложен базовый алгоритм проведения прокурорских проверок исполнения законов при осуществлении разрешительных процедур.
Изучение диссертантом федеральных законов и ведомственных нормативных правовых актов (административных регламентов) о деятельности органов публичной власти - объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе - показало, что на федеральном уровне закреплены различные подходы к регулированию вопросов взаимодействия их с прокуратурой. В частности, существенно различаются нормативно закрепленные основания направления материалов в прокуратуру, тогда как потребность обеспечения законности требует активного вовлечения в процесс мониторинга ее состояния всех органов, реализующих полномочия в сфере осуществления разрешительной системы.
По мнению диссертанта, в настоящее время неопределенность п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» способствует дублированию прокуратурой деятельности органов государственного контроля (надзора). Недопустимость выполнения прокурором функции отраслевого (видового) государственного контроля (надзора) путем проведения проверок первичных сообщений о нарушениях законов (без направления соответствующей информации уполномоченному государственному органу) требует четких законодательных гарантий. Исходя из природы прокурорских функций, прокурору присуща инициатива в выборе вопросов и определении задач, подлежащих разрешению в рамках компетенции. Это диктует высокий уровень его усмотрения, необходимым элементом которого является правильно понятый публичный интерес и соотношение с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Важнейшее условие обеспечения законности при этом - четкое законодательное закрепление полномочий прокурора по выявлению нарушений законов, конкретизация форм и оснований прокурорского усмотрения.
В третьем параграфе - «Применение прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе» - диссертантом обозначен ряд проблем применения конкретных мер реагирования, предложены пути их устранения. К числу таких проблем относится, например, реализация прокурором административного преследования (которое, по мнению диссертанта, можно понимать в качестве процессуальной деятельности, осуществляемой уполномоченными в соответствии с законодательством об административных правонарушениях органами и должностными лицами в целях изобличения виновного в совершении административного правонарушения) в сфере осуществления разрешительной системы. Наибольший удельный вес в общем массиве применяемых прокурорами мер реагирования на нарушения законов о лицензировании имеет использование полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению исков (заявлений) в суд общей юрисдикции (арбитражный суд). Причем указанное соотношение остается стабильным на протяжении последних пяти лет. Административные правонарушения в сфере разрешительной системы предусмотрены подавляющим числом глав Особенной части (разд. II) КоАП РФ (15 из 17). За последние годы реализация административной ответственности приобретает все более существенное значение в рамках обеспечения законности в сфере осуществления разрешительной системы, а использование прокурором потенциала административного преследования - среди его полномочий.
Автор анализирует сферу процессуальной деятельности прокурора по административному преследованию и круг конкретных охваченных ею полномочий, закрепленных КоАП РФ, соотношение и взаимосвязь осуществляемого прокурором административного преследования и реализации надзорной функции. Отсутствие четкого разграничения соответствующих полномочий прокурора как в теории, так и в законодательстве, является одним из наиболее важных концептуальных вопросов прокурорской деятельности.
Проведенным исследованием установлено, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере лицензирования возбуждаются прокурорами в отношении хозяйствующих субъектов - юридических лиц (их должностных лиц), индивидуальных предпринимателей и физических лиц. По мнению диссертанта, необходима оптимизация порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях с учетом теоретически доказанной необходимости упрочения его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции12. Предложен комплекс направлений совершенствования порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях и статистического учета результатов работы прокуроров. В частности, на взгляд диссертанта, требуется расширение компетенции прокурора путем предоставления ему полномочий по вынесению постановления об отмене незаконно примененных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов. Сходные нормы закреплены законодательством об административных правонарушениях и о прокуратуре других государств-участников СНГ (Республики Казахстан и Республики Беларусь). Автором подготовлены проекты двух федеральных законов и приказа Генерального прокурора Российской Федерации.
Глава 6 - «Совершенствование правовых основ и механизма прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе»
- состоит их трех параграфов.
первом параграфе - «Совершенствование правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» - показаны направления оптимизации правового регулирования прокурорской деятельности и ее организации на рассматриваемом направлении.
На взгляд диссертанта, необходимо подвергнуть научно обоснованной систематизации весь массив нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление надзора, в целях последующего устранения коллизий и пробелов, унификации законодательства. Речь здесь можно вести, в частности, о нивелировании неоправданной дифференциации (излишнего дробления правового регулирования) при закреплении Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами компетенции прокуроров, конкретизации правового регулирования ее элементов. Приемлемым вариантом изменения редакции ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего определения круга объектов прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом тенденции делегирования публично-правовых полномочий негосударственным образованиям, отсутствия единства в определении перечня властных субъектов разрешительной системы) являлось бы формулирование данной статьи посредством использования теоретической конструкции «государственный орган» и «орган, организация, наделенные федеральным законом государственными или иными публичными полномочиями» на основе апробированных законодателем подходов, а также прямое закрепление индивидуальных предпринимателей в числе объектов прокурорского надзора за исполнением законов. Предложены конкретные направления совершенствования организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (его процессуализации), в том числе в части планирования работы прокуроров, организации прокурорских проверок исполнения законов, понятийного аппарата, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами и организациями при осуществлении прокурорского надзора, его методического сопровождения, статистического учета и отчетности. Предложены проекты федерального закона и приказов Генерального прокурора Российской Федерации.
Второй параграф - «Совершенствование законодательства о разрешительной системе» - отражает позицию автора о необходимости разработки четкой идеологии, должной правовой доктрины развития разрешительной системы, адекватной потребностям обеспечения законности, реальным российским условиям и интересам построения правового социального государства, отсутствие которой влияет на состояние законности. Положения соответствующих теоретико-политических документов, имеющие для правоприменителей методологический, доктринальный характер и содержащие совокупность одобренных идей и представлений о путях, формах, средствах и методах развития разрешительной системы, являлись бы долговременной стратегической основой для системной реализации законодательных актов и деятельности правоохранительных органов (включая прокуратуру) по укреплению законности в сфере ее осуществления. В связи с этим требуется разработка и принятие Концепции развития разрешительной системы в Российской Федерации, которая будет являться основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику в сфере разрешительной системы и основу для конструктивного взаимодействия в этой сфере органов публичной власти, институтов гражданского общества, невластных субъектов разрешительной системы.
В рамках дальнейшего совершенствования разрешительной системы представляется необходимым:
-- путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные аспекты осуществления разрешительной деятельности, исчерпывающим образом выявить все виды применяемых разрешений, недостатки (коллизии, пробелы) законодательства в целях выявления реального объема разрешительной системы в Российской Федерации, структуры и внутренних связей, формирования единого правового пространства ее функционирования;
-- исключить неопределенность толкования отдельных положений нормативных правовых актов, добиваясь максимальной четкости понятийного аппарата в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения органов, наделенных разрешительными полномочиями, снижения коррупционных рисков;
-- более детально разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию разрешительной деятельности;
-- преодолеть слабую прогностическую оценку последствий (в том числе, для состояния законности) принимаемых на федеральном уровне нормативных правовых актов о разрешительной системе, обеспечить гармонизацию разрешительного законодательства;
-- нормативно обеспечить межведомственную координацию всех задействованных в осуществлении разрешительной системы и обеспечивающих осуществление органов и организаций, их взаимодействия с институтами гражданского общества для наиболее полной реализации целей и задач разрешительной системы;
-- обозначить научно обоснованный комплекс мер, направленных на обеспечение социальной обусловленности законодательства о разрешительной системе (его соответствия, адекватности регулируемым общественным отношениям).
С одной стороны, безусловна актуальность скорейшей отмены неоправданного разрешительного регулирования отдельных видов деятельности с позиции необходимости достижения оптимального сочетания разрешительного и дозволительного порядка правового регулирования применительно к конкретным сферам общественных отношений. В целях наибольшей эффективности реализации социально позитивного потенциала разрешительной системы в определенных случаях требуется перенос акцентов регулирования на общедозволительные начала и, сообразно этому, ограничение разрешительного порядка объективно установленными пределами.
С другой стороны, нельзя не учитывать необходимость сохранения и даже введения разрешительного порядка для тех видов деятельности, которые, исходя из четко обозначенных публичных интересов, требуют применения именно такого способа государственного регулирования.
Требуется законодательное уточнение содержания разрешительной деятельности, исчерпывающая регламентация ее процедурных основ, установление четкого перечня видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, обеспечивающих разрешительную систему, закрепление полной прозрачности управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательства и иных невластных субъектов разрешительной системы посредством установления исчерпывающего круга необходимых документов, представляемых для выдачи разрешений, с указанием конкретных сроков.
Необходимо обеспечить терминологическое единство и смысловую точность норм в рамках регулирования не только конкретных федеральных законов, но и всей совокупности нормативных правовых актов, с помощью которых осуществляется регламентация разрешительной системы, в целях их одинакового восприятия и единообразного толкования, учитывая роль системной сбалансированности законодательной структуры для правоприменительной деятельности. В частности, необходимо нормативное (законодательное) упорядочение форм разрешительной деятельности, унификация соответствующей терминологии.
Требуется дальнейшая унификация и кодификация законодательства, результатом которой могло бы явиться создание комплексных законодательных актов, регламентирующих правовую основу осуществления разрешительной системы (например, по отраслевому принципу), концептуальные направления ее развития, отсутствие которых в настоящее время, на наш взгляд, препятствует укреплению законности. Структура одного из них - базового федерального закона «О разрешительной системе в сфере предпринимательской деятельности» - разработана автором.
В третьем параграфе - «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средство укрепления законности в сфере государственного управления», логически завершающем проведенное исследование, в частности, отмечена необходимость обеспечения прокуратурой единого правового пространства разрешительной системы с учетом трансформации принципа приоритета прав человека в принцип верховенства правового закона в рамках конституционной позитивации естественных (прирожденных и неотчуждаемых) прав человека13, в связи с чем при осуществлении прокурорского надзора за соответствием законам нормативных правовых актов о разрешительной системе в качестве правового стандарта и критерия оценки их правового (неправового) характера необходимо воспринимать положения о правах и свободах человека, закрепленные в Конституции Российской Федерации, имеющие общерегулятивное значение для правовой системы.