В настоящем исследовании выделены два типа девиантного поведения стран-членов в условиях проведения политики санкций против России: использование позиции по санкциям в качестве предмета торга взамен на экономические преференции со стороны Брюсселя и налаживание сотрудничества с Россией в обход санкций.
Манипулирование национальной позицией по отношению к политике санкций в ответ на финансовые уступки Брюсселем подрывает веру в незыблемость европейских ценностей, разделяемых во всем пространстве ЕС у тех, кто выражает неподдельную приверженность им. Для стран, глубоко уважающих европейские нормативные традиции, сотрудничество с государствами, чья позиция в отношении международной проблемы нормативного характера является зависимой от национальных интересов переменной несет в себе потенциальную угрозу, так как прагматизм нередко вступает в противоречие с нормами и ценностями. Значимым последствием такого девиантного поведения для европейского сотрудничества в сфере ОВППБ становится снижение общеевропейского доверия к такому государству, поскольку основой доверия является предсказуемость и ясность во взаимоотношениях, которая в пределах Евросоюза формируется благодаря единому восприятию закрепленных в нормативных источниках ценностей ЕС в качестве незыблемых, а значит, приоритетных перед прагматичными интересами. Так, критика Алексиса Ципраса санкционной политики ЕС в отношении России и заявления о намерении проголосовать против её продления воспринимается в Европейском Союзе как давление с целью получить финансовые уступки.
Другой формой девиантного поведения является так называемый обход санкций. До сих пор власти ЕС не занимали агрессивной позиции по вопросу о принуждении физических и юридических лиц к исполнению санкционных правил, какую занимает, например, США, накладывая серьезные штрафы на уклоняющиеся от санкционного режима американские компании. В документах европейского санкционного законодательства содержатся положения, согласно которым каждое государство-член ЕС обязуется самостоятельно устанавливать меры ответственности за нарушение санкционного режима. Такие меры должны быть пропорциональными, эффективными и оказывать сдерживающее воздействие на субъект, в адрес которого применяются санкции. Однако, на наднациональном уровне нет ясности на счет того, способны ли страны-члены в случае установленных нарушений санкционного режима наказать нарушителя или принудить его соответствовать конкретным решениям и регламентам Совета ЕС. Как правило, государства-члены ЕС предпочитают не выносить на европейский уровень обсуждение вопросов, касающихся обнаруженных в их стране подобных нарушений, так как это выявляет его собственную неспособность имплементировать коллективные решения, принятые единогласно в ОВППБ. В то же время, даже, если государство-член уведомит о состоявшемся на его территории нарушении, в Европейском Союзе не существует эффективного механизма, который бы создавал серьезные препятствия для уклонения государствами от своих обязательств. В том числе наказание государства наложением штрафа с подачи Европейской Комиссии не является по политическим причинам распространенной практикой.
Трудности в отслеживании фактического исполнения, согласованного на наднациональном уровне санкционного режима, создает дополнительные препятствия для Европейской службы внешних дел в проведении ей оценки экономического и политического воздействия рестриктивных мер ЕС на третьи страны. Более того, в зависимости от национальной юрисдикции, могут возникать те или иные нюансы при интерпретации государствами ЕС применения санкций неэкономического характера против санкционируемой стороны. Несмотря на ряд произведенных мер, Европейскому Союзу не удается полностью гармонизировать национальную имплементацию принятых в институтах ЕС решений, что также увеличивает неопределенность при оценке эффективности европейской санкционной политики. В русле данных проблем польский исследователь К. Геберт назвал европейские санкции выстрелом в темноте, объяснив, что Европейский Союз “знает, что цель где-то впереди и что при использовании достаточной огневой мощи он может быть относительно уверен в том, что цели будет нанесён некоторый урон”, однако “было бы неплохо знать, летят ли пули ЕС в нужном направлении, являются ли они боеприпасами или всего лишь пустышками”.
Так, в отсутствии строгого механизма контроля за исполнением санкций со стороны наднациональных европейских органов на стран-членов ЕС фактически возлагается ответственность за сохранение нормативного имиджа ЕС, так как политика ограничительных мер, призванная защитить конкретные нормы и ценности, является естественной реакцией на украинский кризис с точки зрения конструируемой нормативной европейской идентичности. Однако, санкционная политика ЕС против России стала серьезным испытанием для Европейского Союза как международного актора, поскольку для ряда стран политические цели ЕС особенно заметно вступают в противоречие с национальными интересами. Согласно проведенному расследованию Центра по исследованию коррупции и организованной преступности (OCCRP), несмотря на введенные санкции в отношении Крыма и Севастополя по состоянию на август 2016 года обнаружено более 600 случаев вхождения торговых судов на крымскую территорию, из них 24 судна с флагами стран, входящих в европейское объединение, 34 также зарегистрированных в ЕС и 22 корабля, принадлежавших гражданам ЕС, что является прямым нарушением с их стороны принципа верховенства права ЕС по отношению к праву государств-членов.
Особое внимание также заслуживают новые инициативы сотрудничества отдельных стран-членов ЕС с Россией, которые несмотря на то, что не нарушают наднациональный запрет, ввергают по этому поводу в сомнения других членов европейского объединения в виду того, что их проекты способны в перспективе как нарушить санкции (к примеру, деятельность культурной ассоциации “Ломбардия-Россия”, направленная на расширение итальянско-российского сотрудничества и организованная в этой связи в 2015 году в Милане конференция «Россия и Крым - большие возможности для итальянского бизнеса» является потенциальной угрозой для исполнения Решения Совета ЕС № 2014/386/CFSP и Регламента № 692/2014 от 23 июня 2014 г., касающихся «введения ограничений на импорт товаров из Крыма и Севастополя на территорию стран Европейского Союза в ответ на незаконную аннексию Крыма и Севастополя»), так и подорвать их общий эффект. Последнее связано с возможностью использования “сложных схем” для обхождения ограничительных мер при поставках оборудования двойного назначения санкционируемым предприятиям или техники для освоения шельфа или проектов в Крыму или Севастополе. В частности, в “обход” санкций могут осуществляться перепродажи уже на российской территории через посредников, которым европейские компании произвели фактически поставку запретного для конечного потребителя оборудования.
Исключением в использовании такого рода схем не стала Германия, которая, несмотря на имидж наиболее ответственного члена европейского объединения, особенно заботящегося о сохранении роли ЕС в качестве нормативного лидера, привлекает к себе внимание как к источнику нарушения санкционного режима. Как сообщает агентство Reuters, “Сименс технологии газовых турбин”, расположенный в Санкт-Петербурге (в котором у немецкого Siemens 65 %), совершил поставку произведенных газовых турбин “Технопромэкспорту” на промежуточный пункт в целях использования их на электростанции на Таманском полуострове. Однако, Технопромэкспорт еще летом 2014 года был обозначен в качестве главного подрядчика на поставку турбин для двух электростанций в Крыму и Севастополе. Учитывая запрет для стран-членов ЕС на экспорт энергетических технологий на оккупированную территорию, в том числе путем принятия мер в “обход” санкций, немецкая компания может понести ответственность за поставку оборудования в условиях применяемых ограничительных мер против России.
Дополнительные риски, связанные с «обходом» санкций, возникают в связи с тем, что контроль за их соблюдением осуществляется компетентными органами стран-членов ЕС. Так, например, Комитет финансовой безопасности Италии не счёл нарушением санкционного режима против России выдачу банком Intesa Sanpaolo кредитной суммы в 5,2 млрд евро, одобренное в начале марта 2017 года для финансирования покупки 19,5 % «Роснефти». Также в 2015 году было подписано соглашение о совместном производстве вертолетов AgustaWestland AW189 между итальянской Leonardo-Finmeccanica и российскими «Вертолеты России» и «Роснефть». Другое и ранее действующее совместное итальянско-российское предприятие HeliVert продолжает свою деятельность, поскольку Италия уверяет в непричастности к санкциям в виду того, что компания занимается сборкой машин, предназначенных для гражданского использования. Стоит отметить, что итальянская сторона потенциально находится под защитой ст. 10 Регламента № 833/2014 от 31 июля 2014, касающегося товаров двойного назначения, которая гласит: “Действия физических или юридических лиц, организаций или органов, не должны приводить к ответственности любого рода с их стороны, если они не знали, и не было основания подозревать, что их действия будут нарушать меры, изложенные в Правилах.”
Таким образом, данные свидетельства ведут к тому, что давление, которое
ЕС стремится оказать на Россию с целью изменить её поведение в условиях
украинского кризиса ослабевает в результате односторонних попыток европейских
стран удовлетворить свои прагматичные интересы. Значимым последствием в этой
связи для развития европейского сотрудничества в ОВППБ становится снижение уровня
доверия государств-членов друг к другу, обусловленное тем, что всё более
очевидной становится потенциальная угроза несоблюдения нормативных принципов
внутри ЕС (как, например, верховенство права ЕС). Внешнеполитическое
взаимодействие европейских государств, протекающее в условиях отсутствия
отлаженного наднационального механизма мониторинга нарушений норм государствами
ЕС и общей практики применения санкций к ним при установленных нарушениях,
осложняется тем, что дискурсивное поведение стран-членов не является прямым
индикатором их будущих действий. К примеру, несмотря на то, что Венгрия и Чехия
выражают противостоящую нормативной позицию в отношении политики
ограничительных мер против России конкретных нарушений санкционного
законодательства с их стороны не замечено. Противоположная ситуация
демонстрируется на примере поведения ФРГ. Учитывая то, что ожидания, вызванные
характерным для страны-члена ЕС дискурсом, не всегда совпадают с конкретным
поведением с его стороны, всё более выраженным становится отсутствие
определенности во взаимодействии европейских государств в рамках ОВППБ.
Глава 3. Возможности сохранения роли ЕС как нормативного лидера на международной арене
.1 Перспективы развития сотрудничества стран-членов ЕС в
ОВППБ
В зависимости от способности ЕС в соответствие с установленными ценностями выстраивать внешнеполитическую линию поведения и последовательно проводить её в жизнь определяется возможность сохранения роли Европейского Союза в качестве нормативного лидера на международной арене. Такая способность не является статичной, но обусловлена различными факторами, оказывающими то или иное воздействие на доверительную атмосферу внутри ЕС. В свою очередь состояние внутриполитического доверия определяет перспективу сотрудничества в ОВППБ.
Среди наиболее значимых мотивов доверия стран-членов друг к другу во внешнеполитическом и оборонном сотрудничестве отметим единое восприятие источников угроз и общее представление о том, что коллективные действия и европейская сплоченность обладают эффективностью и значимостью в масштабах мирового сообщества. Значимость сближения стран-членов в сфере безопасности и международной деятельности связана с представлением о том, что общая политика в этих областях способна обеспечить странам более благоприятные условия для развития, чем, если бы каждое государство проводило свой отдельный политический курс.
Общее восприятие источников угроз повлияло, в целом, на консолидацию европейских стран. Осознание европейского единства перед лицом общей угрозы стало формироваться уже с середины прошлого столетия благодаря практике НАТО и ОВД. В 1990-ые годы в связи с распадом СССР и, с точки зрения восприятия, расширением зоны комфорты европейское объединение приобрело импульс для своего дальнейшего развития. С одной стороны, падение советской системы символизирует нивелирование главного для Европы источника угрозы, но с другой - в этот период особую актуальность начали приобретать другие мировые вызовы - распространение оружия массового поражения, страны-изгои, терроризм, также требующих совместных усилий для противостояния им. Акценты в стимулах внешнеполитического сотрудничества стали смещаться с конкретной угрозы, воплощающейся в образе СССР ко всё более неопределенным, порождённым глобализацией и переходом к многополярному миру. Данное обстоятельство в современном мире и является одним из главных факторов нестабильности внешней среды, в том числе для Европейского Союза - размывается общее чёткое представление об источнике угрозы, что подрывает чувство безопасности в рамках европейской территории. Кроме того, коллективные действия в сфере ОВППБ теряют свою значимость в связи с тем, что во многом они представляются неэффективными в условиях отсутствия военного политического авторитета, приобретающего особую роль в период глобальных трансформаций. Это приводит к одновременному ослаблению значимости роли ЕС как нормативного лидера и усилению недоверия стран-членов друг к другу из-за наличия у них расхождений в восприятии существующих вызовов и путей к их решению. Такие обстоятельства, влияющие на перспективу внешнеполитического и оборонного сотрудничества, позволяют выявить определенные тенденции, протекающие в ЕС, которые вероятно останутся актуальными в течение последующих 5-10 лет.
Характерной чертой для ОВППБ с момента её институционального оформления является осторожная интеграционная динамика. Это связано с тем, что внешняя политика и безопасность являются наиболее чувствительными сферами для национальных государств, из-за чего нередко европейская внешняя политика в ущерб зафиксированным в Лиссабонском договоре внешнеполитическим целям превращается в производную от национальных интересов стран-членов. В современных условиях внешней нестабильности и системного кризиса ЕС всё большую устойчивость приобретает тенденция ренационализации, свидетельством которой является видимый рост дифференциации позиций среди стран-членов в области внешнеполитического и оборонного сотрудничества. Последствием данной тенденции, к примеру, в сфере международной деятельности ЕС является очевидный для мирового сообщества разрыв между декларируемыми целями в рамках ОВППБ и результатами осуществляемого европейского внешнеполитического курса. В связи с этим, ренационализация в условиях существующего порядка взаимодействия стран-членов ЕС приводит к ослаблению восприятия Европейского Союза в качестве нормативного лидера, замеченного в своей непоследовательности в международной политике.
Отметим, что с введением в Маастрихтском договоре концепции ОВППБ в качестве второй опоры ЕС в научных кругах не прекращаются споры по поводу совместимости военных внешнеполитических инструментов Европейского Союза и его нормативной идентичности. Европейскими экспертами выражаются самые разнообразные позиции по данной проблеме: от категоричной несовместимости милитаризации и нормативности ЕС (среди представителей которой Ян Зиелонка, Карен Смит, считающих, что развитие военной мощи - это движение назад к великодержавной ментальности) и нейтрального подхода, оправдывающего милитаризацию во благо (Л.Аггестам, Р.Уитмен, Х.Маулль, Т.Форсберг, З.Лаиди и др.), до необходимости развития военного потенциала как залога успеха в продвижении этических норм (С.Риннинг, О.Рен, Т.Форсберг, Л.Феррейра-Перейра и др.). Таким образом, не существует единообразной оценки влияния жестких внешнеполитических инструментов на нормативность Европейского Союза, что открывает перспективу для развития наднациональных концепций и стратегий в ОВППБ с опорой на уже существующую экспертную базу, в рамках которой оправдывается укрепление военной силы ЕС.
В целом, спрос со стороны европейской общественности на укрепление системы безопасности приводит к практически безальтернативной трансформации общей внешней политики и политики безопасности ЕС. Уместно вспомнить традиционную аналогию европейской интеграции с велосипедом - чтобы сохранить интеграцию на данном направлении необходимо повышать эффективность европейского сотрудничества в ОВППБ. Однако, ослабленное доверие стран-членов друг к другу под влиянием современной тенденции ренационализации в ущерб европейским ценностям снижает вероятность поиска единой позиции. В связи с этим встает вопрос о возможности перспективы на доверительной основе модернизировать сферу общей внешней политики и политики безопасности так, чтобы её функционирование отвечало современным международным вызовам.