2.3 Особенности управления дисциплинарной практикой в органах внутренних дел и пути повышения её эффективности
Прежде чем перейти к рассмотрению проблем управления дисциплинарной практикой, необходимо отметить, что в силу общественной ее природы, она является составной частью социального управления, под которым понимается управление в сфере человеческой деятельности, общественными отношениями и процессами в обществе, поведением людей и их коллективами, управление организациями, в которых трудятся люди.
Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Дисциплинарная практика осуществляется не сама по себе, а является результатом, «продуктом» властной деятельности ее субъектов.
Организация работы по обеспечению служебной дисциплины строится на основе систематического анализа в каждом органе, подразделении внутренних дел степени дисциплинированности сотрудников, оценки работы руководителей по данному направлению деятельности (количество, характер, тяжесть нарушений дисциплины и степень их отрицательного влияния на морально-психологическую атмосферу служебных коллективов, общественный престиж органов внутренних дел); состояния исполнительской дисциплины; эффективности дисциплинарной практики руководителей подразделений; степени влияния коллектива, органов общественной самодеятельности, прежде всего судов чести, на состояние дисциплины и законности.
Не трудно заметить, что эффективность служебной дисциплины в органах внутренних дел в значительной степени зависит от организации работы на местах по фиксации и сбору результатов ее применения, систематизации и анализа полученной информации на региональном и федеральном уровнях, информационного обеспечения органов внутренних дел о состоянии служебной дисциплины. Но, тем не менее, проведенное исследование убедительно доказывает, что результаты дисциплинарной практики в силу отсутствия четкой правовой регламентации применения ее средств не освобождены от недостатков. Поэтому назрела необходимость издания специального приказа МВД России, объектом регулирования которого стали бы вопросы управления дисциплинарной практикой. Кроме того, целям и задачам информационного обеспечения и правового информирования могло бы отвечать издание Главным управлением кадров МВД России ежеквартального информационно - правового бюллетеня по проблемам дисциплинарной практики. Его содержание может состоять из двух частей. В первой части помещались бы статистические результаты дисциплинарной практики за прошедший квартал, давался бы общий и сравнительный анализ состояния служебной дисциплины, отражающий применение мер поощрения и взыскания на федеральном и региональном уровнях. Во второй части целесообразно разместить научно - практические комментарии к применению материальных и процессуальных дисциплинарных норм, разъяснения по дисциплинарным прецедентам и т.п.
Информационное обеспечение это деятельность субъектов дисциплинарной практики органов внутренних дел по сбору, получению, обработке, анализу информации, необходимой для осуществления управления дисциплинарной практикой. В теории это называется информационным обеспечением управления. Под информацией в данном случае понимается совокупность сведений о состоянии дисциплинарной практики, динамики ее изменения. Эффективное управление основано на сборе, анализе, оценке, передаче и использовании информации в целях поддержания высокой служебной дисциплины. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов - это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления.
Рассмотрение отдельно статистики дисциплинарных взысканий показывает, что за различные проступки в 2017 г., например, было наказано 48524чел. или 29,1% всех аттестованных сотрудников ОВД, т.е. практически каждый третий. Причинами наказаний в 67,7% случаев являлись недостатки в служебной деятельности и бесконтрольность за действиями подчиненных (58,7% и 9% соответственно). 9,8% дисциплинарных взысканий приходится на случаи пьянства сотрудников, их недостойного поведения в быту, невыхода на работу без уважительных причин, утраты служебного удостоверения и совершения ДТП. 22,5% дисциплинарных проступков квалифицированы в сводных статистических таблицах МВД России как «иные нарушения» (Рис. 1, Приложение 7).
Показатели 2017 г., хотя и фиксируют снижение общего числа наказанных в дисциплинарном порядке примерно на 3 тыс. чел. (45796 чел., т.е. 27,9% всех аттестованных сотрудников), однако указанные пропорции совершенных дисциплинарных проступков остаются прежними.
Более криминальная форма «охраны» частных предприятий связана с вымогательством, оказанием давления и, по сути дела, является насильственным навязыванием должностным лицом ОВД своих посреднических «услуг» для прикрытия нелегальной деятельности того или иного предпринимателя. Данная форма преступлений обладает чрезвычайно высокой латентностью в силу обоюдной заинтересованности сторон и представляет известную трудность при доказательстве вины.
В 2017 г., например, водители частных автобусов Самарской области обратились в УВД с жалобой на подполковника полиции П., начальника отделения ГИБДД, который требовал выплаты 15т. руб. в месяц с каждого водителя за «работу на его территории». После отказа с их стороны, по свидетельствам водителей, начал снимать за незначительные нарушения номера с транспортных средств без составления протокола, при этом сумму штрафа в каждом случае устанавливал произвольно по собственному усмотрению. Данный сотрудник был уволен из УВД по негативным основаниям, однако возбужденное уголовное дело вскоре было закрыто по причине недоказанности.
Проблеме изучения взяточничества в ОВД была в свое время посвящена работа С.А. Шалгуновой, определившей среди наиболее «зараженных» коррупцией подразделений такие, как милиция общественной безопасности, административная служба милиции, ГИБДД, уголовный розыск, следственные отделы. Подавляющее большинство взяток (80,6%) получалось сотрудниками ОВД за совершение ими незаконных действий и только 11,3% взяток приходилось на случаи, когда сотрудники действовали законно в рамках своих служебных полномочий - ускоряли действия по розыску преступника и похищенного имущества, сокращали сроки регистрации транспортных средств, предоставляли разрешение на получение свидания и передачи. Впервые в отечественной криминологии С.А. Шалгуновой был определен и комплексный характер коррупции в ОВД, поскольку в 61,8% случаев факты взяточничества были связаны с совершением иных правонарушений - злоупотреблением власти и превышением служебных полномочий, служебным подлогом.
Расследование, проведенное в ряде областей РФ, показало знание не менее 10% опрошенных сотрудников приблизительных размеров взяток, необходимых для совершения сотрудниками ОВД незаконных действий в отношении граждан (табл. 1). И хотя размеры приведенных расценок сильно зависят от региона, должности сотрудника и серьезности правонарушения, знание подобных расценок показывает общую степень распространенности коррупции среди личного состава ОВД.
Под влиянием общего развития криминальной индустрии среди сотрудников ОВД появляются факты участия в незаконном обороте наркотиков и торговле оружием. Не находя своего отражения в ведомственной статистике, подобные факты имеют относительно незначительный вес - 2,4% для незаконного обращения с оружием и 1,6% для незаконного оборота наркотических веществ по результатам выборочного изучения материалов и приговоров судов. Однако опасность вовлечения сотрудников правоохранительных органов в криминальную деятельность подобного рода чрезвычайно высока. (Приложение 7)
Приведенный обзор, основанный на количественных показателях и отдельных фактах, независимо от тщательности его подготовки, все же не может дать объективного представления о масштабах и специфике преступности сотрудников ОВД [43]. Именно по этой причине для достижения большей степени объективности при оценке любого вида преступности в криминологии используется комплексный анализ таких ее качественных показателей, как структура, динамика (в ее качественной составляющей), территориальное распределение отдельных ее видов, оценка латентности и размера материального ущерба, наносимого в результате неправомерных действий. В ряде случаев предлагается использование таких дополнительных качественных показателей преступности, как ее «вооруженность» и «организованность», «техническая оснащенность» преступности.
В нашем исследовании анализ качественных показателей особенно необходим, поскольку простое сравнение количественных показателей далеко не всегда информативно. Так, доля общеуголовных преступлений и преступлений, совершенных сотрудниками ОВД в сфере служебной деятельности за период 2010-2017 гг., имеет приблизительно одинаковый удельный вес в общей структуре и составляет соответственно 47,7% против 53,3%. Однако это не дает нам достаточных оснований делать выводы о тенденциях рассматриваемых видов преступлений. Более полную картину мы получаем, сравнивая, например, удельный вес отдельных преступлений, составляющих определенный вид преступности и их динамику. Если начать с рассмотрения особенностей структуры преступлений, совершенных сотрудниками ОВД в сфере служебной деятельности, то можно констатировать преобладание среди них фактов превышения служебных полномочий, взяточничества и злоупотребления служебным положением (Рис. 2, Приложение 8).
Согласно количественным показателям, наиболее существенные всплески криминальной активности личного состава ОВД в период 2013-2017гг. происходили за счет совершения фактов взяточничества и превышения служебных полномочий, показатели которых за указанный период возросли более, чем в 2,5 раза.
Начиная с 2015 г., удельный вес сотрудников, осужденных за превышение служебных полномочий, приобретает нестабильный характер, что свидетельствует не столько о количественных показателях совершаемых правонарушений, сколько о проблемах объективности правоприменительной практики и квалификации преступлений.
Указанием на это может служить и очевидная обратная корреляция - повышение удельного веса сотрудников, осужденных за превышение полномочий, почти всегда сопровождается снижением удельного веса лиц, осужденных за злоупотребление властью.
Имея, таким образом, общую тенденцию к снижению уровня правонарушений, структура преступлений сотрудников ОВД показывает неоднородность составляющих ее компонентов, имеющих как положительную, так и отрицательную динамику роста в последний период.
Не менее информативным является и анализ структуры общеуголовных преступлений, куда относятся насильственные преступления, преступления корыстной направленности, дорожно-транспортные преступления и другие преступления, перечень которых, в силу недостатков ведомственной статистики не конкретизуется.
Отражая тенденцию основных видов преступлений в обществе, органы внутренних дел, как один из социальных институтов, также имеют преобладание преступлений корыстной направленности, составляющих 34% удельного веса общеуголовной преступности сотрудников ОВД. Наиболее многочисленными среди них являются кражи (24,1%), значительно превышающие показатели зарегистрированных случаев грабежа и разбоя - 5,7% и 4,2% соответственно (рис. 3).
Второй по значимости является категория ДТП и других преступлений, чей удельный вес в общей структуре достигает 38,3%. Агрессивно-насильственные преступления представляют относительно немногочисленную категорию с удельным весом в 27,7%, объединяющую такие составы, как умышленное убийство, причинение телесных повреждений, изнасилования и хулиганство. Среди указанных преступлений наиболее распространенными являются причинение телесных повреждений (11,1%) и умышленное убийство (9,4%). Категории изнасилований и хулиганства занимают соответственно 2,7% и 4,5%. (Приложение 8)
Обращаясь к анализу динамики основных видов рассматриваемых преступлений, отметим, что в наиболее критический для ОВД период 2015-2017 гг. наблюдалось резкое увеличение преимущество преступлений корыстной направленности, прирост которых в указанный период превышал 110% по сравнению с показателями предыдущих годов.
Насильственные преступления, как и остальные виды общеуголовных преступлений, относительно редко совершаются изолированно от статуса и властных полномочий сотрудников. Как правило, противоправные действия сотрудников представляют собой совокупность общеуголовных и служебных преступлений и носят комплексный характер. Данный фактор существенно осложняет правильную квалификацию действий сотрудников в судебной практике и является неизменным пунктом обсуждения специалистов при анализе качественных особенностей преступности в органах внутренних дел. При анализе обстоятельств совершения преступлений, проведенных в ходе данного исследования, также был установлен тот факт, что более половины (53,1%) случаев превышения власти было связано с фактами совершения вымогательства, равно как и большинство преступлений, квалифицированных как злоупотребление служебным положением, сопровождалось фактами нанесения телесных повреждений различной степени тяжести (68,1%), а также совершением грабежа (24,5%). Общее процентное распределение всех фактов, связанных с причинением сотрудниками различных подразделений физического ущерба гражданам, выглядит следующим образом (табл. 2, Приложение 8).
Анализ показывает, что чаще всего неправомерное применение мер физического воздействия имеет место в работе подразделений уголовного розыска, службы участковых инспекторов и ГИБДД. При этом следует учитывать, что причинение физического ущерба в приведенной таблице охватывало все разнообразие случаев - неосторожное обращение с оружием, дорожно-транспортные происшествия, превышение мер необходимой обороны, конфликты на бытовой почве, не связанные со служебным положением сотрудника и т.п.