Сущность служебной дисциплины может быть выявлена, на наш взгляд, на основе признания ее комплексного характера. Поэтому служебную дисциплину можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как совокупность правовых норм, устанавливающих служебные обязанности, права и ограничения для государственных служащих; во-вторых, как практическое соблюдение этих правил, т.е. в объективном и субъективном смыслах.
Служебную дисциплину в объективном смысле, представляющую собой совокупность правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих, определяют различного рода юридические предписания. В юридической литературе высказывались разноречивые суждения о круге норм, регламентирующих служебную дисциплину. Рассматривая вопросы дисциплины труда, как института трудового права, одни авторы включают в это понятие только нормы, регулирующие условия и формы непосредственного воздействия органов управления предприятий на нарушителей трудовой дисциплины [18, с. 80]. Другие - нормы, связанные с правовой оценкой поведения работника в процессе исполнения им своих трудовых обязанностей [17, с. 65]. Третьи - нормы, устанавливающие трудовые обязанности и предусматривающие ответственность за их виновное неисполнение, определяющие вопросы поощрения отличившихся в труде [20, с. 90].
Последняя точка зрения является наиболее предпочтительной, поскольку в указанный правовой институт включается наиболее полно совокупность правовых норм, регулирующих дисциплину труда. Вместе с тем думается, что в эту группу правовых норм следовало бы включить и нормы, определяющие формы и методы обеспечения служебной дисциплины.
Укрепление служебной дисциплины зависит от правильного сочетания и применения методов ее обеспечения. Их применение осуществляется с помощью организационных, информационных и специальных правовых средств.
Необходимо отметить, что законодатель не дает определения (понятия) данной дисциплины ни в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», ни в Положении о федеральной государственной службе.
В целом государственная дисциплина существует в трех ветвях власти: законодательной, исполнительной и судебной. Органы внутренних дел являются структурой исполнительной власти, поэтому нас интересует исследование одной из разновидностей государственной дисциплины -служебной дисциплины в органах внутренних дел.
В статье 34 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации дано определение служебной дисциплины. Служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочии.
Таким образом, можно сформулировать понятие (определение) служебной дисциплины в органах внутренних дел. Служебная дисциплина в органах внутренних дел - это система общественных отношений, субъектами которых являются сотрудники органов внутренних дел, строго и точно соблюдающие должностные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, приказами Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников и реализующие свои полномочия и соблюдающие ограничения в процессе профессиональной деятельности.
Заключая исследования о понятии дисциплины и ее особенностях в органах внутренних дел, можно отметить, что служебная дисциплина в органах внутренних дел - это особый вид государственной дисциплины, система общественных отношений, субъектами которых являются сотрудники органов внутренних дел, строго и точно соблюдающие должностные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, приказами Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников, реализующие свои полномочия и соблюдающие ограничения в процессе профессиональной деятельности.
Основной особенностью служебной дисциплины в органах внутренних дел является ее специальное нормативное регулирование. Правовую основу служебной дисциплины составляют федеральные законы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, Положение о службе в органах внутренних дел Российской федерации, Присяга, контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, приказы Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников.
Нормы права, закрепляющие права, обязанности, формы, методы и средства правоприменительной деятельности начальников органов внутренних дел с целью поддержания служебной дисциплины, образуют особый правовой институт дисциплинарной практики.
Принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» является одной из предпосылок для издания единого нормативно-правового акта, регулирующего отношения служебной дисциплины в правоохранительной государственной службе и отражающего специфичность служебной дисциплины в органах внутренних дел.
1.2 Механизм правового регулирования служебной дисциплины в органах внутренних дел
Административно-правовое регулирование служебной дисциплиной в органах внутренних дел представляет собой основанный на законах и других нормативно -- правовых актах процесс последовательного использования субъектами дисциплинарной практики административно - правовых средств для достижения целей укрепления служебной дисциплины.
Сущность, значение и специфика правового регулирования служебной дисциплиной в органах внутренних дел раскрываются через анализ административно - правовых норм в широком смысле и норм дисциплинарных в узком смысле, как составляющих содержание дисциплинарных правоотношений в органах внутренних дел.
Важно обратить внимание на то, что в научной и служебной литературе практически не используется понятие «дисциплинарно-правовая» или «дисциплинарная норма». И этому есть вполне понятное и определенное объяснение. Дело в том, что дисциплинарные нормы справедливо относят к нормам административным или административно - правовым. Синтезируя приводимые в современной учебной и научной литературе понятия административно-правовой нормы, нетрудно выделить ее качественные признаки: она устанавливается или санкционируется государством; определяет правила должного или возможного поведения субъектов административного права; её целью является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в - сфере государственного управления; обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Исходя из этого, можно с уверенностью предположить, что все указанные признаки присущи нормам дисциплинарным. К особенностям же последних можно отнести, во-первых, то, что они образуют особый правовой институт в административном праве - поощрение как метод правового регулирования, обусловленное абсолютными основаниями. Во-вторых, дисциплинарные нормы регулируют дисциплинарную ответственность - один из видов юридической ответственности.
Исходя из вышеизложенного можно предположить, что дисциплинарно правовая норма - это установленное или санкционированное государством правило поведения субъекта, регулирующее возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере дисциплины. Она является особым видом административно - правовой нормы.
Нормы, имеющие охранительные назначения, которые устанавливают виды юридической ответственности (дисциплинарную и материальную) за нарушение дисциплины и законности в сфере деятельности органов внутренних дел. Нормы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в основном сконцентрированы в Положении о службе в органах внутренних дел. Материальная ответственность сотрудников в настоящее время не имеет специального правового регулирования, как это сделано, например, для военнослужащих в Федеральном законе от 12.07.1999 N 161-ФЗ (ред. от 18.07.2017) «О материальной ответственности военнослужащих» и основывается на нормах общего трудового законодательства [8].
Рассмотрим подробнее виды дисциплинарного производства и их структуру через анализ правовых норм, регулирующих дисциплинарно - правовые отношения в органах внутренних дел.
Поощрительное производство. Как отмечает профессор Д.Н. Бахрах, «В централизованном поощрительном производстве можно выделить стадии: возбуждения дела о поощрении; общественной и государственной оценки материалов о поощрении; принятия решения о поощрении; исполнения решения» [8]. Отсюда первый вывод: в структуре поощрительного производства отсутствует такая стадия как пересмотр решения. С одной стороны, это вполне объяснимо: т.е. не логично обжаловать действия субъекта дисциплинарной власти, который, оценив заслугу подчиненного, желает его поощрить. Но с другой стороны, если начальник превысил свои полномочия по применению меры поощрения, предоставленные ему законом, а значит, нарушил закон, то такое решение, по нашему мнению, должно быть пересмотрено в порядке контрольно - надзорного производства.
В стадии возбуждения дела о поощрении отметим два момента. Первый заключается в том, что в действующем законодательстве, регулирующем дисциплинарные отношения в органах внутренних дел, процессуальные нормы, регламентирующие стадию возбуждения поощрительного производства, не прописаны. Анализ дисциплинарных поощрительных норм позволяет сделать вывод, что исключительное право возбуждения поощрительного производства принадлежит всем прямым начальникам и аттестационной комиссии, когда она «одновременно с выводами... может дать рекомендации о поощрении отдельных сотрудников». По нашему мнению, в новом законодательстве целесообразно расширить перечень субъектов, наделенных правом обращения о возбуждении поощрительного производства. Например, сотрудники органов внутренних дел и граждане при письменном обращении; общие собрания личного состава органа внутренних дел или его подразделения и иные, разрешенные законом общественные организации (совет ветеранов, женсовет и т.д.); органы государственной власти и управления, средства массовой информации и т. д.
Стадия общественной и государственной оценки материалов о поощрении представляет наибольший интерес и особую важность, так как право оценивать реальные заслуги или деяния сотрудника органов внутренних дел и принимать окончательное решение о поощрении в форме процедурных документов, законодательно предоставлено прямым начальникам. Процесс общественной оценки заслуг поощряемого в действующем законодательстве, регулирующем поощрительное производство, не прописан. Очень важно, по нашему мнению, достижение конечных целей данной стадии поощрительного производства - определения заслуг и соответствия им полагаемого поощрения.
Действующее законодательство, регулирующее порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, не дает обстоятельств, отягчающих, как того требовал Дисциплинарный устав органов внутренних дел - «дисциплинарное взыскание, должно быть более строгим, если виновный неоднократно совершал проступки или участвовал в групповом нарушении дисциплины, если проступок совершен при исполнении служебных обязанностей или его последствием явилось существенное нарушение порядка». Для стадии рассмотрения и решения дисциплинарного дела законодательство не устанавливает строго последовательного хода разбирательства, и здесь «не предъявляется обязательных требований устности, непосредственности и непрерывности» [36, с. 82].
Данную стадию дисциплинарного производства завершает вынесение субъектом дисциплинарной власти решения по делу. При этом законодательно не установлены единые для дисциплинарной ответственности форма и содержание решений о наложении взыскания.
Своевременное и точное исполнение принятых решений о применении дисциплинарных взысканий - важнейшая гарантия неотвратимости наказания за совершенные проступки. Поэтому завершающей стадией производства по привлечению к дисциплинарной ответственности является исполнение решения по дисциплинарному делу. Содержание названной стадии состоит в ее практической реализации, учете института досрочного снятия дисциплинарного взыскания и продления его действия. Действующее законодательство закрепило две формы объявления взыскания, налагаемого на сотрудника органов внутренних дел: устную и письменную в приказе. В устной форме могут быть объявлены лишь взыскания в виде замечания, выговора, назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению). Что касается способа сообщения о взыскании, то оптимальное, на наш взгляд, решение закреплено в Положении о службе в органах внутренних дел: «Приказ о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется сотруднику органов внутренних дел, подвергнутому взысканию, под расписку». Подобная расписка есть обязательный элемент исполнения всякого взыскания, ее наличие свидетельствует об обеспеченной возможности обжалования приказа.
С нашей точки зрения, привлечение к дисциплинарной ответственности должно сопровождаться оформлением исключительно письменного документа, а субъект дисциплинарной власти обязан по требованию привлекаемого к ответственности обеспечить его копией. Решение о наложении взыскания для информирования о нем и в целях общей и частной превенции объявляется лично, перед строем или на совещании. Итогом анализа источников дисциплинарных норм, применяемых в органах внутренних дел, может служить вывод о том, что в основном они сконцентрированы в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако, есть они и в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел, «в части, не противоречащей указанному Положению», и в Федеральном законе «О полиции» [2].